從倫敦撤銷Uber營業許可,對比台灣「指鹿為馬」的交通政策

從倫敦撤銷Uber營業許可,對比台灣「指鹿為馬」的交通政策
Photo Credit: Reuters/達志影像
我們想讓你知道的是

誠如倫敦市長在面對強大支持Uber的民意時所提出的堅持:「身為倫敦市長,我歡迎能提供倫敦人更好、更實惠服務的創新公司,但是提供創新服務,不能成為不遵守法規的藉口。」

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文:威克勞

2017年9月23日倫敦交通局正式否決核發Uber營業執照,倫敦交通局提出四點理由認定Uber是一家欠缺企業責任的公司,基於「大眾安全及維安隱憂」的考量而撤銷了Uber的營業許可,其理由為:

  • 重大刑事犯罪案件的報告不實
  • 司機醫療證明之取得不合規定
  • 司機無犯罪證明之取得不合規定
  • 無正當理由說明為何在倫敦地區使用Greyball(干擾執法人員查緝的工具軟體)

倫敦交通局會做出撤銷Uber營業許可,其實早有脈絡可循,在9月初,倫敦市長沙迪克汗(Sadiq Khan)在接受廣播節目訪問時就公開表示,他不讓兩個女兒獨自搭乘私人出租車,兩個女兒甚至連Uber的App都沒有下載。因為根據媒體報導,倫敦都會區警察局統計,在12個月內接到32起與Uber司機有關的性侵或性騷擾報案,換算下來大約每11天就發生一起。因此倫敦市政府甘冒四萬名司機失業及百萬使用者無法使用Uber的強大壓力,堅決要撤銷Uber的營業許可,理由就是維護計程車等運輸業最基本的公共利益:乘客人身安全及保障。

然而對照Uber一貫堅稱的立場:他們只是資訊媒合平台,媒合乘客與司機,提供給大眾一個更便利的叫車系統,完全不涉及運輸業的經營。

若真是如此,那為何倫敦市政府硬要把運輸業的責任強加在Uber身上,然後再以Uber不符合運輸業應有的公共責任為名而撤銷營業許可?有幾個層次的問題必須一一釐清,才能解開倫敦市政府與Uber之爭議關鍵:

一、Uber的營運模式是共享經濟,或是經營計程車運輸業?
  • 歐盟法院的初判認定Uber就是計程車業

今年5月上旬,歐盟最高法院委任的總辯官Maciej Szpunar提出鑑定意見認為:「Uber並不是其自稱的資訊社會服務平台,因為該公司的政策和App設計影響了原本應獨立營運司機,招攬和吸引客戶的途徑,這些用戶本質上並不追求在Uber平台以外的活動,所以Uber等同於控制了城市的運輸交通服務,不能被單純的視為司機和乘客之間的中間人。」

這個初判意見將會成為歐盟法院最終判決的重要參考,一旦Uber被歐盟法院判決確定就是在經營計程車業,未來在歐洲將受到更全面性的運輸管理監理,業務將大受影響,甚至難以繼續,而可能如同在今年3月被丹麥政府要求裝設計費錶而終止在丹麥營業一樣全面退出歐洲。

  • 宣稱媒合就不用負擔運輸責任、遵守運輸法規?

Uber一貫主張都是他們不涉入運輸業,只是單純資訊媒合,因此不受運輸法規規範,更不承擔運輸責任。但是在10月17日的報導中,Uber宣布停止在英國的拓展業務,撤回原先在英國中部西米德蘭茲郡(West Midlands)的牛津、赫爾(Hull)和桑德維爾(Sandwell)等九個城鎮提交的經營執照申請。因為Uber堅持聲稱,該公司只是一個「中介」,只不過是利用其應用在乘客與司機之間建立起聯繫而已。但「英國地方政府協會」(Local Government Association)提出的問題稱:「如果Uber並不插手用戶和司機之間的合同,那麼接受訂單的是誰?如果是Uber接受訂單,那麼該公司怎麼會與用戶和司機之間的合同無關呢?」

換言之,英國地方政府協會認為Uber的營運模式絕非媒合,而是經營。因此,Uber不能用媒合的理由來規避經營運輸業的事實,因為既然Uber招募司機,更直接以Uber App攬客並依照Uber系統決定運價及派遣特定車輛載客,那就是在經營而非媒合。Uber既然要經營運輸業,就必須遵守運輸業的規範及責任。

從歐盟法院的初判到英國地方政府協會的質疑,其實Uber的模式就是在經營運輸業,這已經是一個非常清楚的事實。

二、經營運輸業應該承擔什麼責任?Uber為何不願意負責?

倫敦市政府以Uber「欠缺企業責任將有損大眾安全及維安隱憂」的考量,撤銷了Uber的營業許可,因為一旦經營載客運輸業,直接涉及的就是人身安全及頻繁地使用公共道路營業,對此,各國對運輸業幾乎都採取高度管理的許可制(牌照制度),對於人(司機)、車(牌照、保險)都有特別管理及要求,而Uber所強調的私家車模式,恰恰就是對於這兩項基本管制的鬆綁。

有人會說,Uber對司機有要求良民證的審核,對於車輛也有一定的要求云云……然而關鍵的差別在於:對於一般運輸業的人車管理,都是政府部門可以直接管理及審核,而Uber宣稱的良民證或背景審核其實完全是Uber自己審核,也就是說,政府部門根本無從查核Uber所宣稱的良民證審核是否確實落實,全是Uber自己說了算。這就是為何Uber在各國屢屢傳出證照、背景、保險證審核不實,甚至淪為性侵犯作案工具的關鍵原因,而面對這些安全問題,Uber處理的態度竟然不是加強管理,反而是藉由疏通當地政府關係而企圖繼續獲得法律上的豁免,甚至直接開發程式(Greyball)規避各國政府主管官員的查緝,近期更因涉嫌在亞洲各國行賄當地政府主管官員以獲得違法經營機會而遭美國政府調查中

Uber為何要如此?這涉及到這家獨角獸公司如何說服資本市場給予更多的資金,進而以雄厚資本進行低價惡性競爭達到壟斷派車市場,並維持平均高達20~30%的高車資抽成的獲利模式,只能藉由私家車營業(規避保險、營業牌照成本、司機管理、稅負及連帶責任等等運輸業的成本)來達成,一旦真的要照運輸業的規定來營運,Uber現行的經營模式根本無法獲利。職是,Uber的生存發展之道只有一條:就是窮盡各種手段來掩護其將私家車當營業用的最終目的,因此不論是透過不實宣傳也好,或者直接以資訊技術來規避政府查緝也罷,甚至對於各國主管官員進行賄絡以獲取經營空間等等,都是Uber達成目的的必要手段,也難怪倫敦市政府以如此嚴厲的口吻來指控Uber,並且斷然撤銷了Uber的營業許可。

縱使Uber也發動了超過60萬市民的連署聲援及兩萬名Uber司機寫信給市長請願,但倫敦當局仍然不為所動。倫敦市長沙迪克汗表示,他了解許多倫敦民眾歡迎Uber的服務,但如果Uber可能威脅民眾的安全,倫敦交通局卻還更新執照,將是錯誤決定。他表示:「身為倫敦市長,我歡迎能提供倫敦人更好、更實惠服務的創新公司,但是提供創新服務,不能成為不遵守法規的藉口。」

An illustration picture shows the logo of car-sharing service app Uber on a smartphone next to the picture of an official German taxi sign
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他山之石,反觀台灣

看完Uber在英國及歐盟的最新情況後,我們把場景拉回到台灣。10月初在立法院交通委員會的會議上,交通部長賀陳旦在接受立委洪慈庸的質詢時,針對目前Uber與台灣租賃車合作模式是否違法時,回答是:沒有特別違法之處。

但先來看看台灣的法規是如何規定的:首先,按照公路法§35前段規定:「非中華民國國民或法人,不得在中華民國境內投資經營汽車運輸業。」因此,Uber依法不能經營汽車運輸業(包括租賃車及計程車,甚至是UberEATS的貨運業),除非經過交通部特別許可;其次,根據汽車運輸業管理規則§100第1項第8款的規定,向租賃車公司租車者不得用於營業載客之用。

然而Uber跟台灣租賃車公司(租賃車行)的合作模式,正是由Uber直接招募司機向租賃車公司租車然後承接Uber的任務,並由Uber從車資中抽取25%的費用,乘客事實上就是直接用Uber App向Uber訂車,Uber再依據其程式向乘客報價並且派車接客,費用也直接是乘客的信用卡刷給Uber公司,再由Uber分配給司機(或車行),整個包含行銷、招募司機、接受乘客訂車、報價(擬訂服務價格)、收費、分配車資甚至是客訴處理及司機管理等等行為,通通是由Uber公司負責。

所有的營運要素Uber都直接參與,那這樣還不是直接參與經營運輸業,什麼叫做經營運輸業?而且招募司機向租賃車公司租車做為營業之用(必須該司機受聘於租賃車公司,才能營業)也直接牴觸汽車運輸業管理規則的規定,種種的違法經營情況也早被立委踢爆過,那為何交通部長可以在國會殿堂上公開說Uber沒違法?

  • 逃避問題,指鹿為馬,刻意扭曲Uber已經是經營運輸業的事實

先屏除貪瀆的因素不論,台灣政府部門長期以來被民間詬病最大之處就是:不肯直接面對問題,更不願意承擔責任,因此只能選擇睜眼說瞎話,待問題持續擴大到不可收拾後再來鋸箭療傷。

Uber掛羊頭賣狗肉的營運方式在全世界都是一致的,那是Uber選擇使用私家車做為營業使用不得不然的手段,縱使新任的Uber CEO已經聲明要一改過去的惡質的企業經營文化(甚至也公開向倫敦當局及市民道歉),但全球性的經營模式並非一朝一夕可以改弦易轍,做為一個全球性的叫車服務App,又怎麼可能為了單一市場而從叫車派遣系統變成只是純資訊服務平台?這麼顯而易見的事實,聰明的台灣交通部官員又豈會不知?更何況Uber在台灣還有積欠大筆的稅款及罰款不繳,甚至被踢爆連總經理(台灣宇博)都是虛假(以規避行政強制執行)的情況,掩護這樣一個公司治理及企業形象都惡名昭彰的公司,究竟有何公共利益可言?

交通部面對Uber持續以「偽裝」成資訊平台的外觀實際經營運輸業,進而規避運輸業規範及責任的違法行為卻是用「裝蒜」、「呼嚨」立法院的方式來應對,對照倫敦市交通局以「直球對決」明確宣示政府所要維護的運輸業公共利益:人、車(牌照)確實納管,確保人身運輸安全,並且必須承擔運輸業管理責任,任何想要經營運輸業的企業或商業模式,不得用媒合或新經濟模式之名規避這些義務及責任。兩相對照即可看出台灣政府部門的通病:迴避問題,指鹿為馬,缺乏維護公共利益的核心價值及堅持。結果就是原本應該以維護公共運輸安全為最高責任的交通部,在面對所謂的共享媒合平台時就像迷航的船隻般隨波逐流、不知所云。

  • 走大路,開大門,正視問題才能解決問題

在面對層出不窮的所謂共享經濟媒合平台的新興問題上,建議政府應該有這樣的基本態度:

1. 面對事實,Uber就是在經營運輸業

在這個前提下,如何要求Uber負起運輸業應有的責任,讓提供服務的人、車都確實納管符合應有的資格,並負起運輸業的相關管理、保險等責任。而非讓Uber繼續以台灣的租賃車業當人頭,卻讓Uber實際經營運輸業的方式存續,因為這樣的模式不僅是變相鼓勵大量司機違法營業(把僅能自用的租車行為用於營業之用),也將埋下如同遊覽車一樣的問題。大量的Uber營業司機,事實上並非租賃車公司的受僱人,僅是向租賃車公司租車的消費者,因而兩者之間並無雇傭關係,一旦發生事故,涉及連帶賠償責任時,租賃車公司只要拿出一紙租車契約,就可以證明是司機自行租車攬客,公司完全不知情,更無連帶責任的問題,造成消費者或第三人的求償困難。

2. 現行運輸業不合理的管制應該檢討鬆綁

政府管理運輸的核心目的為何?交通部應該先掌握清楚,包含涉及人身安全的載客營業的人、車、牌照管理應是最優先考量;其次是業者應該負起的運輸管理(教育訓練、改善品質、連帶責任)責任及消費者權益(保險、客訴處理等);再者則是維護運輸業間的正當競爭秩序(避免短期的惡性競爭導致長遠性的品質下降)建構良性促進效率的競爭,提供更優質的運輸服務。緊扣住前述三大目的之後,其餘不必要的管制都可以考慮鬆綁,包括運輸業中對於載客(涉及人身安全)及載貨(貨運業)的幾乎等同強度管理,卻未考量這兩者間所涉及保障的法益有明顯的輕重之別,這會造成Uber依公路法規定無照運輸業可以重罰兩千五百萬,而UberEATS(送餐服務)同樣屬於無照經營貨運業,一樣可以重罰兩千五百萬的失衡情況。

誠如倫敦市長在面對強大支持Uber的民意時所提出的堅持:「身為倫敦市長,我歡迎能提供倫敦人更好、更實惠服務的創新公司,但是提供創新服務,不能成為不遵守法規的藉口。」期待台灣的交通部也應該秉持同樣的堅持,並且正視當全世界大多數政府都把Uber視為經營運輸業而進行管理的時候,台灣的交通部竟然還能獨排眾議,認定Uber只是在經營資訊平台的荒謬(掩護)情況。

責任編輯:翁世航
核稿編輯:朱家儀