川普退出伊朗核協議嚴重打擊外交信譽，把球丟給國會更是危險的一步

10月13日，川普（Donald Trump）發表針對伊朗核協議的聲明，攻擊伊朗「違反協議」，拒絕確認伊朗遵守核協議。根據規定，美國總統必須每隔三個月，向國會確認一次伊朗遵守條約。川普此前兩次均確認伊朗遵守核協議，這次轉變態度，雖早有預兆，但真的走出這步，一下子引來美國可能背棄核協議的危機，仍令人失望。

2015年7月14日，美、伊、俄、中、英、法、德加上歐盟共八方，打破13年的僵局，在維也納簽署旨在解決伊朗核危機的《聯合全面行動方案》（Joint Comprehensive Plan of Action ，JCPOA）。其目的是以解除國際對伊朗的經濟制裁，換取伊朗不再發展核武器的承諾。聯合國安理會隨即以15：0票通過2231號決議。這是國際多邊經過長期談判，為解決「伊朗核危機」取得的成果，堪稱歐巴馬（Barack Obama）時代美國提倡國際協作與推行多邊外交的標誌性成績。這也是國際為阻止核擴散而邁出的重要一步，對建立國際核不擴散體系、維護世界和平以及鞏固國際秩序有不可低估的意義。

歐巴馬政府把簽訂伊朗核協議視為任內最大的成就之一，但共和黨保守派一向視之為外交軟弱失敗。2016年9月，當歐巴馬政府用軍用運輸機把四億美金現金運往伊朗時候，共和黨就大肆攻擊「歐巴馬提供資金讓伊朗『資助恐怖主義』」，對大選有相當大的影響。其實，根據協議，美國須向伊朗返還此前制裁伊朗而凍結伊朗資產，這四億美金只是美國政府應付資金的約四分之一而已，用現金支付很吸引眼球，但終究不過是履行承諾的一步而已。

根據共和黨保守派的意見，美國根本不應該與伊朗達成協議，但從頭到尾，除了堅持伊朗不先停止核武器就不談判，這根本不是可行的措施。要找實例，只要看看現在北韓核武器變成怎樣就知道了。況且伊朗有石油，國家體量又大，又有中國、蘇聯在背後撐腰，又沒有聯合國決議限制，美國的「制裁」連北韓都制服不了，又如何制服伊朗？

共和黨保守派提不出可行措施，只能攻擊協議中「讓步太多」，讓伊朗可以繼續發展核武器。比如協議有效期只有十年，十年之後如何還要重新／繼續談判；又比如，協議規定伊朗可以保持現有的核設備（但還不足以製造核武器）。這些批評也許不無道理，但歸根到底，沒有哪個協議可以「保一輩子」。川普自己從去年競選開始，就一直攻擊這個協議是「最愚蠢的協議」。在他第一次在聯合國大會上發言，又再次攻擊協議是「有史以來最糟糕，對美國最失公允的協議」。

照理說，川普總統有權而且有責任確定伊朗是否遵守核協議，即應當作出確認（certify）或「否認（decertify）」伊朗是否遵守協議的結論。但川普選取了取巧的方式，指責一番伊朗違反協議之後，什麼結論都不做，把決定權留給國會。這下給國會一個燙手的山芋。

川普這樣做不是沒有原因。

首先，協議規定了簽約國應派出觀察員檢查伊朗的設施，每半年要寫一份報告。而根據此前簽約國派出的專家檢查都認為伊朗遵守了協議。川普對伊朗「違反協議」指責毫無根據。這樣一來，美國根本沒有理由不確認伊朗守約，更沒有理由撕毀協議。

其次，不簽署協議是一回事，不遵守已經簽署後的協議又是另一回事。「悍然」撕毀協議將嚴重損害美國外交信用。況且協議中已經執行的條款對伊朗有利，至少美國向伊朗給出的錢一定拿不回來。考量到這些已經存在的情況，即便是強硬的共和黨人也不乏審慎的聲音。

第三，川普對伊朗核協議只有粗淺的感性認識，撕毀協議的後果如何更是毫無把握。因此，與他對其他眾多協議的態度一致，他實際上只想「重新談判」，修改協議，而並非徹底撕毀之。其實，大部分國會共和黨人也都不敢輕言廢除。本週，眾議院會對「是否就伊朗支持黎巴嫩民兵及發展彈道導彈進行制裁」投票。若這個制裁案通過後，則可以作為與伊朗「重新談判核協議」的槓桿。這個算盤打得很響，但問題在於，伊朗核協議不是美國與伊朗之間的協議，而是多邊協議，要推倒重來，談何容易。過去幾個月，川普一直攻擊協議「不夠好」，並向盟國求援要重新談判，但應者寥寥。這次川普聲明一出，所有的歐洲盟國都不贊成美國的做法，更不用說中俄兩國了。

現在把球交到國會手上，是非常危險的一步。因為國會並不直接進行外交，不能拿捏好與伊朗及其他大國打交道的火候，但其法定權力又在政府之上。萬一國會真的做出「伊朗不遵守協議」的結論而中止執行協議，國務院就會極為頭痛。幻想可以在措辭上留有緩衝空間是幼稚的。伊朗已經威脅，只要美國國會做出否定的結論，不管美國政府是否採取行動退出協議，伊朗都會視之為撕毀協議。不得不說，伊朗的立場有理有據。

Photo Credit: Reuters/達志影像

自從川普上任以來，白宮外交就存在三條路線的鬥爭：一條是國務卿提勒森（Rex Tillerson）為主的共和黨溫和派，一條是班農（Steve Bannon）為首的強硬派，一條是川普自己的「瞎搞一通」派。川普治下，國務院的外交功能大為下降，他不重視國務院的建議，只把國務院當成辦事機構，讓女婿庫什納（Jared Kushner）等人主導很多外交工作，又故意留空國務院大量空缺不補充，國務院疲於奔命。提勒森早有不滿。據報道，提勒森曾經在七月的一次會議上罵川普是笨蛋（moron），原因是川普對幾乎所有外交前線的議題都一知半解，卻強調「自己的直覺」，特別在核武器問題上更提出「低級」的意見。雖然川普與提勒森都否認「將帥不和」，但提勒森從不否認曾有此語。