川普退出伊朗核協議嚴重打擊外交信譽,把球丟給國會更是危險的一步

川普退出伊朗核協議嚴重打擊外交信譽,把球丟給國會更是危險的一步
Photo Credit: Reuters/達志影像

我們想讓你知道的是

在川普「亂政」之下,美國外交真正出了大問題。反視中國外交卻穩步推進,特別在十九大報告中,儼然成為全球化與多邊外交的領軍人。此消彼長之勢極為明顯。國際權力結構已經漸漸被撬鬆。

10月13日,川普(Donald Trump)發表針對伊朗核協議的聲明,攻擊伊朗「違反協議」,拒絕確認伊朗遵守核協議。根據規定,美國總統必須每隔三個月,向國會確認一次伊朗遵守條約。川普此前兩次均確認伊朗遵守核協議,這次轉變態度,雖早有預兆,但真的走出這步,一下子引來美國可能背棄核協議的危機,仍令人失望。

2015年7月14日,美、伊、俄、中、英、法、德加上歐盟共八方,打破13年的僵局,在維也納簽署旨在解決伊朗核危機的《聯合全面行動方案》(Joint Comprehensive Plan of Action ,JCPOA)。其目的是以解除國際對伊朗的經濟制裁,換取伊朗不再發展核武器的承諾。聯合國安理會隨即以15:0票通過2231號決議。這是國際多邊經過長期談判,為解決「伊朗核危機」取得的成果,堪稱歐巴馬(Barack Obama)時代美國提倡國際協作與推行多邊外交的標誌性成績。這也是國際為阻止核擴散而邁出的重要一步,對建立國際核不擴散體系、維護世界和平以及鞏固國際秩序有不可低估的意義。

歐巴馬政府把簽訂伊朗核協議視為任內最大的成就之一,但共和黨保守派一向視之為外交軟弱失敗。2016年9月,當歐巴馬政府用軍用運輸機把四億美金現金運往伊朗時候,共和黨就大肆攻擊「歐巴馬提供資金讓伊朗『資助恐怖主義』」,對大選有相當大的影響。其實,根據協議,美國須向伊朗返還此前制裁伊朗而凍結伊朗資產,這四億美金只是美國政府應付資金的約四分之一而已,用現金支付很吸引眼球,但終究不過是履行承諾的一步而已。

根據共和黨保守派的意見,美國根本不應該與伊朗達成協議,但從頭到尾,除了堅持伊朗不先停止核武器就不談判,這根本不是可行的措施。要找實例,只要看看現在北韓核武器變成怎樣就知道了。況且伊朗有石油,國家體量又大,又有中國、蘇聯在背後撐腰,又沒有聯合國決議限制,美國的「制裁」連北韓都制服不了,又如何制服伊朗?

共和黨保守派提不出可行措施,只能攻擊協議中「讓步太多」,讓伊朗可以繼續發展核武器。比如協議有效期只有十年,十年之後如何還要重新/繼續談判;又比如,協議規定伊朗可以保持現有的核設備(但還不足以製造核武器)。這些批評也許不無道理,但歸根到底,沒有哪個協議可以「保一輩子」。川普自己從去年競選開始,就一直攻擊這個協議是「最愚蠢的協議」。在他第一次在聯合國大會上發言,又再次攻擊協議是「有史以來最糟糕,對美國最失公允的協議」。

照理說,川普總統有權而且有責任確定伊朗是否遵守核協議,即應當作出確認(certify)或「否認(decertify)」伊朗是否遵守協議的結論。但川普選取了取巧的方式,指責一番伊朗違反協議之後,什麼結論都不做,把決定權留給國會。這下給國會一個燙手的山芋。

川普這樣做不是沒有原因。

首先,協議規定了簽約國應派出觀察員檢查伊朗的設施,每半年要寫一份報告。而根據此前簽約國派出的專家檢查都認為伊朗遵守了協議。川普對伊朗「違反協議」指責毫無根據。這樣一來,美國根本沒有理由不確認伊朗守約,更沒有理由撕毀協議。

其次,不簽署協議是一回事,不遵守已經簽署後的協議又是另一回事。「悍然」撕毀協議將嚴重損害美國外交信用。況且協議中已經執行的條款對伊朗有利,至少美國向伊朗給出的錢一定拿不回來。考量到這些已經存在的情況,即便是強硬的共和黨人也不乏審慎的聲音。

第三,川普對伊朗核協議只有粗淺的感性認識,撕毀協議的後果如何更是毫無把握。因此,與他對其他眾多協議的態度一致,他實際上只想「重新談判」,修改協議,而並非徹底撕毀之。其實,大部分國會共和黨人也都不敢輕言廢除。本週,眾議院會對「是否就伊朗支持黎巴嫩民兵及發展彈道導彈進行制裁」投票。若這個制裁案通過後,則可以作為與伊朗「重新談判核協議」的槓桿。這個算盤打得很響,但問題在於,伊朗核協議不是美國與伊朗之間的協議,而是多邊協議,要推倒重來,談何容易。過去幾個月,川普一直攻擊協議「不夠好」,並向盟國求援要重新談判,但應者寥寥。這次川普聲明一出,所有的歐洲盟國都不贊成美國的做法,更不用說中俄兩國了。

現在把球交到國會手上,是非常危險的一步。因為國會並不直接進行外交,不能拿捏好與伊朗及其他大國打交道的火候,但其法定權力又在政府之上。萬一國會真的做出「伊朗不遵守協議」的結論而中止執行協議,國務院就會極為頭痛。幻想可以在措辭上留有緩衝空間是幼稚的。伊朗已經威脅,只要美國國會做出否定的結論,不管美國政府是否採取行動退出協議,伊朗都會視之為撕毀協議。不得不說,伊朗的立場有理有據。

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自從川普上任以來,白宮外交就存在三條路線的鬥爭:一條是國務卿提勒森(Rex Tillerson)為主的共和黨溫和派,一條是班農(Steve Bannon)為首的強硬派,一條是川普自己的「瞎搞一通」派。川普治下,國務院的外交功能大為下降,他不重視國務院的建議,只把國務院當成辦事機構,讓女婿庫什納(Jared Kushner)等人主導很多外交工作,又故意留空國務院大量空缺不補充,國務院疲於奔命。提勒森早有不滿。據報道,提勒森曾經在七月的一次會議上罵川普是笨蛋(moron),原因是川普對幾乎所有外交前線的議題都一知半解,卻強調「自己的直覺」,特別在核武器問題上更提出「低級」的意見。雖然川普與提勒森都否認「將帥不和」,但提勒森從不否認曾有此語。

班農去職之前,矛盾主要在班農與庫什納之間;班農退出之後,川普與提勒森的矛盾上升為主要矛盾。國務院與白宮出現不同聲音已經見慣不怪,現在根本搞不懂誰才代表美國立場。比如,提勒森要解決朝核危機,川普攻擊他說「浪費時間」,似乎認為在推特上吵架就能解決問題。政壇屢屢傳出提勒森心灰意冷要退出的報道,雖然提勒森一再否認之。

相形之下,提勒森重視多邊外交關係,川普對多邊外交沒有絲毫興趣。在他眼裡,多邊外交都是「美國吃虧」,歐巴馬談下來的多邊條約更全都是「史上最糟糕」。他一上台就宣佈退出TPP;其後要求與墨西哥、加拿大重談北美自由貿易協議;第一次出訪歐洲就指責「北約過時」,盟國都是占美國便宜,拒絕如以往總統一樣承諾防衛歐洲;之後宣佈退出《巴黎氣候協議》;在聯合國大會第一次發言就攻擊聯合國低效,鼓吹「美國至上」;最近,美國還以「聯合國針對以色列」及「低效浪費」等為由,退出聯合國教科文組織(UNESCO),留下大批欠費,甚至不由得令人聯想,美國是否準備在更多的聯合國組織中退出,部分「脫聯」。

川普對多邊外交的蔑視以及過度鼓吹「美國至上」,造成了國際外交體系的空缺。他貿然廢止已經簽訂的多邊協議更嚴重損害了美國的外交信用。

美國的外交在世界上一向是獨特的,也久為人詬病。從建國開始,就有美國政府簽約不等於美國同意條約的慣例,正式條約必須以美國國會批准坐實。歷史上多次出現美國政府簽約,國會拒絕批准的事件,比如美國國會拒絕加入國際聯盟(League of Nations),就導致「國際聯盟的提出者」反而沒有加入國際聯盟的怪事(但國際社會慢慢習慣了這一套,紛紛模仿)。所以,美國相當多的條約,都不提交國會,在美國法律看來不是正式條約,其是否會履行都以政府的信譽作爲擔保。

這種信譽非常重要。以往,美國新總統對前總統簽下條約,即便有不滿,但總會「硬著頭皮」繼續執行,因為這是「美國的承諾」,最多會打些折扣。可是如果像川普這樣做,前一個美國總統簽訂了條約,下一個總統又說不算數,要重新談判,那麼其他國家如何有信心與美國打交道呢?川普卻偏偏視國家承諾為無物。

可以說,在川普「亂政」之下,美國外交真正出了大問題。反視中國外交卻穩步推進,特別在十九大報告中,儼然成為全球化與多邊外交的領軍人。此消彼長之勢極為明顯。國際權力結構已經漸漸被撬鬆。

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜