打造循環經濟第一步:重新認識「國有」的意義

打造循環經濟第一步:重新認識「國有」的意義
Photo Credit:環境品質文教基金會

我們想讓你知道的是

為符合「民有」、「世代」的原則,應該理解「國有」為國家屬於信託法上「受託人的角色」,接受公共資源真正擁有者—人民的委託,來管理自然資源。因此,國家自然要承擔「善良管理人」的責任。

總統蔡英文去年就職時提出「五加二產業發展政策」,其中包含推動循環經濟。然而,將循環經濟視為「一項產業」,其實是錯誤地限縮了循環經濟的內涵及其影響。

事實上,循環經濟涉及國家發展的結構問題。例如在歐盟,循環經濟被視為一種永續經濟;在日本,循環經濟的概念則延伸到「循環社會」的層次,藉此引導國家發展的方向,而不僅僅談資源回收再利用而已。

循環經濟中的國家角色

循環經濟的概念經常被用血液循環的動靜脈來比擬﹕

將廢棄物回收再利用視為「靜脈產業」;使用自然資源為原料以創造經濟價值者稱為「動脈產業」。這樣的描述側重於生產到消費之間的循環,卻忽略了一個重要的角色,也就是自然資源的「管理者」與「分配者」。

雖然各國自然資源的國有化或私有化的光譜不同,但管理者與分配者的角色通常是由政府來扮演。若以自然資源類型來區分,又可以分為「顯性資源」與「隱性資源」。前者是指有形的山川、礦物、海洋等,後者是指環境對汙染及廢棄物的承載力。

以台灣為例,顯性資源包括礦、森林、水、及部分區域土地,均經由礦業法、森林法、水利法、土地法分別規定為「國有」,能源管理法亦規定能源業務由中央主管機關調節、控制。(請見下表)

���@-01
Photo Credit:環境品質文教基金會

以上列舉幾個顯性資源的法律根據;隱性資源則另透過空汙法、水汙法、土汙法、廢棄物處理法等各種公害防治法規加以調節。

兩者疊加,便能勾勒出整個運用自然資源的經濟系統中,法制上的大致輪廓。因此,如何建立「顯性資源」、「隱性資源」的良善管理模式,也就是法制型態的良善類型,對循環經濟的發展至關重要。

打造循環經濟第一步:重新認識「國有」的意義

為達到天然資源良善管理目的,我們應認識到「國有」並不等同於「國家所有」。

因為〈憲法第1條〉規定中華民國基於三民主義,為民有民治民享之民主共和國;〈第143條〉則明訂中華民國領土內之土地屬於國民全體。所稱「土地」,依據〈土地法第1條〉包括「水陸及天然富源」。〈環境基本法第28條〉亦規定: 環境資源為全體國民世代所有。

《憲法》是中華民國的根本法,擁有最高位階的法律權力,然而上述經濟法規中的「國有原則」已經明顯牴觸《憲法》的「民有」與「世代」原則,唯一合憲的解釋方式,是將「國有」的「有」,不解釋為一般的所有權,不能享有完整的使用、收益、處分權能。

那麼國有的意義究竟是什麼?

為符合「民有」、「世代」的原則,應該理解「國有」為國家屬於信託法上「受託人的角色」,接受公共資源真正擁有者—人民的委託,來管理自然資源。因此,國家自然要承擔「善良管理人」的責任。

在這樣的認知下,才有可能讓國家在管理為數眾多的自然資源時有「保護環境」的方向性,而不會一昧傾向經濟發展。

循環經濟下的自然資源管理原則

如前所述,國家實為受國民委託管理自然資源,依照〈信託法第22條〉,應盡「善良管理人注意義務」,亦即:

行為人注意之程度,依一般社會上之觀念,認為具有相當知識及經驗之人對於一定事件所能注意者,客觀的決定其標準;至於行為人有無盡此注意義務之知識或經驗,在所不問。

在善良管理人注意義務下,國家管理公共資源應該遵循的具體原則如下:

  • 環境優先原則

環境基本法第3條〉但書規定:經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者,應環境保護優先。環境優先原則若搭配〈環境基本法第2條〉的永續發展原則,會更為具體,亦即:永續發展係指做到滿足當代需求,同時不損及後代滿足其需要之發展。

這同樣可以用信託理論作為依據:將後代子孫視為信託財產的「受益人」。

因此,當國有財產的管理上發生經濟與環境衝突的情形時,就必須衡量其影響是不是不可恢復的?開發的必要性為何?是不是不能避免的?能不能在異地補償?⋯⋯等等因素,判斷是否損害後代子孫的發展空間。

  • 預警原則

環境基本法第19條〉規定,各級政府對非再生性資源,應採預防措施予以保護;環境影響評估法的立法目的亦揭櫫:預防及減輕開發行為對環境造成不良影響,藉以達成環境保護之目的;〈水土保持法第1條〉明定,以保育水土資源、涵養水源、減免災害、促進土地合理利用,增進國民福祉,為實施水土保持處理與維護之目的。

以上法規均強調預防的重要性,應該注意的是預防與預警的區別:

預防是知道結果,然後採取措施保護;預警是不知道結果也要採取措施保護。

有鑑於目前科技水準相當有限,如果只對可預見的自然資源損失採取措施,恐無法達成前揭法規保護自然資源的目的,故此處的預防應包括預警行動。

同樣依照「善良管理人注意義務」的內涵,如果受託人對於受託財產(自然資源)的損失僅採取「預防措施」,其只盡到「具體輕過失」義務(與處理自己事務同一注意義務),尚無法符合「抽象輕過失」的善良管理人注意義務。

  • 生態補償原則

對於具有重要生態價值的自然資源應優先迴避開發,不能迴避則採取替代/減輕方案,最後針對損失進行異地補。在新通過的《海岸管理法》、《濕地保育法》均已導入此觀念,在其他法規尚未修正前,應參照上述兩項法規作為「法理」,視為國家「善良管理人注意義務」的具體內涵。

  • 共同但有差別責任原則(Common But Different Responsibility)

此一原則最初確立於1992年聯合國環境與發展大會(里約地球高峰會),由於地球生態系統的整體性及導致全球環境退化的各種不同因素,各國對於全球環境保護必須共同分擔。但基於已開發國家及發展中國家在歷史上對於環境造成的破壞壓力成正比,而且,已開發國家從全球環境資源的大量消耗及惡化的過程,掌控較多的財務與科技資源。因而必須區分已開發國家、開發中國家在國際環境保護上的不同責任,前者應比後者承擔更多的義務。

這項原則乃平等原則的體現,不只在國與國之間,一國之內也有適用。例如在台灣溫室氣體減量的責任分配上,能源部門的直接排碳量佔總排放量的66%,原本應該負擔最大的減碳責任;但在實際擬定減量計畫時,環保署卻將能源部門的減碳責任透過「用電部門負擔減排責任」的方式,將能源部門排碳總量中的56%瓜分給住商、服務業、交通、工業部門。這樣就不符合減量責任的公平性,更讓減碳空間較少的消費者承擔過重的責任。

管理自然資源的法規如何回應循環經濟?

根據上述分析,本文最後謹就幾項顯性與隱性資源的法規,提出修正建議,以作為法規創新的起點:

2-01
Photo Credit:環境品質文教基金會

本文經​我們只有一個地球​授權刊登,原文發表於此

責任編輯:彭振宣
核稿編輯:翁世航