離島發展博弈的代價太大，不是政府或民間任何一方能負擔得來

文：克勞德

我國於2009年修正《離島建設條例》，賦予離島設置觀光賭場之法源依據，2012年馬祖依該條例規定通過博弈公投，結果博弈特區連個地基都不見蹤影，倒是房地產格局即刻變更，地價居高，久久不下；2016年，澎湖捲土重來舉辦博弈公投前，縣政府已辦巡迴說明會55場，為維護公投當日秩序調配警力、人員上千人，並花費預算破七百萬元新臺幣；金門同樣也是人口外流嚴重的離島，亦在觀光與民生間企圖尋找能振興地方產業的方式，2017年金門博弈公投不只是賭一口氣，而是賭上的地方的未來。

離島建設的實際需求，固然不容漠視，然而在討論博弈特區與離島經濟發展時，必須先設想以下問題：首先，用賭的經濟，將創造出什麼未來？而這個未來，是否就是離島發展、在地深耕的切實所需。再則，離島得以發展的條件是什麼？博弈特區得以建立的條件，是否與離島發展需求擁有一致性，兩種條件得以搭配共進？

在金門展開的博弈正反攻防，體現出島嶼發展的共有艱困處。一、人口外流；二、建設緩慢；三、資源不足。以上三項皆是離島不易擁有巨大經濟市場的限制條件，此乃受限於先天性地緣位置、地理狀態與空間所致。促賭方則以博弈事業將帶動經濟發展，提高就業率：財團資金注入地方，商機連動，得帶動地方發展與建設為由；卻往往對於離島先天的環境限制略而不提。

無論是對於澎湖、金門、還是馬祖而言，缺水問題勢不可逆；就產業結構觀之，財團或飯店式經營管理的模式，是否能把漁村跟地方農產結構中缺工、缺乏傳承的狀態解除，還是只能有限提供低階勞動員額，把原本就已稀缺的在地勞動人口再由傳統產業抽拔而出？投資能帶動地方，還是根本只是豐厚企業主事業版圖，而不能如預期所料，使在地就職人口得到質與量的提升？

以本次金門促賭方為例，對於賭場設置或大型遊憩區設置後不可逆的環境變遷，只輕描淡寫略過；以工作利多，能讓旅居在外的遊子回鄉工作；又認為設賭局是種讓本鄉克服一切先天障礙的後天努力方式。這樣的堅持與呼籲並非毫無道理，然而，回歸最原本的格局來看：無論是促賭或反賭勢力，最良善的立意仍是在期待民生層面得以提升。

但透過過往的建設經驗，已經在離島證明了：大型財團入駐後，對於當地建設跟推動福利並不會如期待般展開；畢竟，要能在偏遠地區大興土木，企業背後是財團，而財團所帶來的資金，是投資用的資本，企業或財團都是營利單位，而非慈善團體。對在地建設上，政府與民意往往多生摩擦，民間的企業方與鄉里間要能有共同的經濟利基，又談何容易？

以去年澎湖為例，去年9月份人口數為十萬兩千八百五十人、常住人口約七萬人，其餘都旅居在外，當地飯店業有依定規模，近年來不乏福朋喜來登、昇恆昌等大型集團均進駐，現況猶然如此。金門近年知名的飯店，則有昇恆昌建設的金湖大飯店，在飯店落成前，許多人都期待飯店設立後得以提供在地更多工作機會，然而單憑一個區、幾棟建物，當然不可能扭轉青壯年人口外移的格局。

早年許多離島為求觀光為生計之道，就想著犧牲了自然地景也無所謂，近年則在環境保護意識抬頭下，對於議題有比較多思考：如昇恆昌金湖大飯店興建前夕，就曾引發在地民眾討論；這樣的建物一蓋，全金湖原本可覽遍全局的景象，就此多出一棟突兀龐然高樓，而遺憾在於，這種變遷並不可逆。一旦飯店蓋好，要拆要遷，談何容易？那如果蓋一整座博弈特區，又將是如何光景？

或有人說，既然自然生態與美景無法保障鄉里的經濟，民生為重，離島應全面賭場化。然而回到最根本的問題，缺水、少人、地狹，實在沒道理透過任何單一產業就能扭轉這種先天條件。

如前所述，這類民生問題的唯一解，就是從改革能源以及在有限的地力跟產業條件裡，找出適合當地的產業路線。賭場的體制以及經營模式，不僅無法真正改變民生問題，還是更嚴重以博弈賭上島嶼的明天。《離島建設條例》修法後，幾輪離島公投，耗費數百萬不說；要設觀光賭場，在財團與業主掏錢建設以前，勢必再侵奪原本有限的民生資源。這代價並不是任由倡議者或反對方隨口說說就算，而是嚴重攸關人民百姓安居樂業與否的建設大局！

動不動就興起的博弈公投已經讓離島付出了許多運作議題的隱藏成本，而每輪公投又再再凸顯出島嶼的經濟困局和建設需求。真正務實的做法，是該對民生之症下藥，並且檢視「博弈條款」的適行性，像這種可行度欠缺的法規，難道離島鄉親還有要繼續容忍，為此再等公投表態的必要嗎？其中大謬不然之處，早有多方呼籲，筆者也認為修法是必要的。

博弈的代價太大，這發展代價過度巨大，實在不是由政府或民間任何一方能負擔得來。

離島民生難題其實不只是在地問題，而且也具有很多層次可以討論。對於政府而言，離島發展遲緩，固然頭疼，卻比起已充分發展的區域更有無限可能；先天缺乏，反而提供後天作為可以大展規畫長才的立基。未來各離島經濟將會走向逐步發展，還是變成沒有特色也沒有價值的普通偏鄉，這實在挑戰著執政者決策能力。

延伸閱讀

• 劉厚連，〈法案評估：觀光賭場管理條例草案〉（2016年6月）。
• 葉智魁、吳巡龍，〈新加坡賭場經驗 臺灣想要嗎〉。
• 連中國都反對、史上最高票否決的「金門博弈公投」4大重點

本文經台灣教授協會授權刊登，原文發表於此

責任編輯：游家權
核稿編輯：翁世航