水利會改制公務機關:政治角力之外的全面向思考

水利會改制公務機關:政治角力之外的全面向思考
農田水利會台東工作站|Photo Credit: lienyuan lee CC By 3.0

我們想讓你知道的是

目前民間社會與NGO(例如台灣水資源保育聯盟)均認為水利會擁水自重,期待改制公務機關後可以使水資源的永續發展與保育運用更合理,但是目前在水資源有限的台灣,水利會其實可以扮演民間與工業擴張水權的緩衝與抗衡。

文:蘇明道(台灣大學生物環境系統工程系教授)

水利會改制公務機關

  1. 社會一般聲音:正面(減少選舉衝突矛盾、水資源有效利用)、反面(現任會長的延任利益、水利會的資產處理)
  2. 農委會說帖:水資源有效利用、灌區外農民用水的公平服務、政府補助水利會預算的有效利用、農地與水資源的污染控制

目前對於這一個議題的討論紛紛擾擾,但多著眼於選舉、政治角力之上,作為一個從事水資源管理相關研究工作的人,我想提出幾個在政治角力以外的面向,使整個政策有一個較完整的全面向思考,不至於因為匆促決定而對後續台灣環境的永續發展產生重大的壓力(甚或浩劫)。

農委會所提灌區內外一體性服務願景不可能實現

台灣是一個已充分開發的國家,目前灌區外沒有灌溉排水服務的現況是有其經濟社會的背景與限制的,主要有兩個問題無法是灌區內外一體服務之願景短期內無法實現。

  1. 目前的水權核可制無法提供灌區外灌溉所需水源的水權量申請,如貿然改制,目前工業與農業競爭水資源的現況將加速惡化,改制後因為缺少了兼具民間團體與公法人的水利會在政府面臨經濟發展壓力與環境保護間及糧食安全之水資源調配時的折衝,未來水資源管理與分配將面臨更大的壓力。
  2. 灌區外(包括未重劃、山坡地等)的地文現況無法快速有效佈建灌排系統。

匆促將水利會改成公務機關會使原本水利會會員制度解體,未來政府勢必面對灌區外農民要求與目前灌區內同等服務的壓力,農委會以後將必須大幅增加農業部門的預算,但這在目前台灣政府的預算結構下可能性很低。目前每年補助水利會46%預算將加倍,加上灌區外服務的擴展,農委會無法負擔如此龐大的預算壓力,或將排擠到農委會內其他部門的預算。

改制會增加政府的負擔,且與FAO推動參與式管理的國際趨勢相背

過去許多國家的灌溉多為官方組織(例如泰國的皇家灌溉部RID),但近年來農業與工商在經濟效益上的差異使得農業部門預算受到排擠,以政府公務機關為基礎的灌溉服務制度受到挑戰,也使達成糧食安全的聯合國永續目標(2030 SDGs’)日益困難,聯合國糧農組織(FAO)過去十數年來一直積極推動農民參與式灌溉管理,台灣、日本與韓國在這一方面一直是處與先進領先的地位,將水利會改公務機關是與目前世界發展潮流相背而行的。

改制為公務機關後,政府除了目前補助的46%(其實經費主要是維護農水路及區域排水基礎設施,涵蓋面積廣大,如果不是政府經費補助加上水利會自主運作,這部分的責任會落到地方政府的肩上,最終壓力也會回到中央),另外還需要增加另外的64%經費,更遑論憑空增加的大量非灌區農地的服務。

水資源的合理與永續運用將更為困難

目前民間社會與NGO(例如台灣水資源保育聯盟)均認為水利會擁水自重,期待改制公務機關後可以使水資源的永續發展與保育運用更合理,但是目前在水資源有限的台灣,水利會其實可以扮演民間與工業擴張水權的緩衝與抗衡,如改為公務機關,水權將由政府直接調度,未來環團將更無力抗衡因政府支持經濟發展的水資源運用,尤其在水利主管機關由經濟部轉屬未來環資部的組改轉向之後,農業水權將更加雪上加霜。比較好的方式應是改善目前水權核可管理制度,讓水資源合理流通應用,將資源全數掌握在政府統一運用通常會造成更多(區域或是標的間)偏頗與效率低落的問題。

提議:公司化或行政法人化

行政法人的特性

  1. 在結構上,是要與原屬的監管部會有所區別;
  2. 承擔公共任務及使命;
  3. 以比較類似企業的方式營運,而非傳 統政府的官僚化作業。

雖然行政法人在人事、財務方面有所鬆綁,但並不意味『不受監督』,事實上,行政法人受到來自內外部的專業監督,運作會較過往更加公開、透明與嚴謹,這可以回應目前民間社會團體對水利會擁水自重及運作不透明之疑慮。

  • 政府依據補助占預算的比例派任公股代表
  1. 董/理事長由董/理事會選任,取代現在會長與會務委員選舉
  2. 展現政府補助水利會預算的現況,使公預算可以有效監督運用
  3. 執行政府與社會期待的目標並提昇效能
  • 灌區外也可以新設水利公司或法人

目前天然水權核發已經飽和,這是灌區外農地無法得到水利會照顧的主要原因,例如目前七星與瑠公水利會積極希望況展服務灌區,但受限於無法申請到水權而受挫,改為公務機關並無法解決此一困境。

建議可以區域水資源管理的手段,使水資源可以重複有效利用(類似餐廳的翻桌率),例如增設區域滯洪埤塘,取代大規模的平地人工湖對環境的衝擊,類似先民在桃園台地發展的化整為零的區域埤塘,除可截流區域排水與農業灌溉餘/尾水外,並儲存低污染工業廢水處理後再利用,增加目前新加坡也積極推動的新興水源,更可以減緩區域洪旱災害的風險。配合農地再生條例,利用埤塘並結合農地與農村重劃展現農村新風貌,這樣才有可能是廣大灌區外土地投入提高國家糧食安全的行列。

  • 水權管理的思維調整

重新檢討目前的水權制度,由於台灣是海島國家,基於農業生產雖為維生所需,但因是低經濟效率的產業,未來世界的趨勢必將是各國盡可能自給自足,糧食安全是未來國家安全的重要議題,即時目前短期的未來尚可依賴進口,未來盡量提升糧食自給率是重大的國安思維。

建議

  1. 重新盤點水土資源,配合國家未來人口數量規劃,保留必要的農業生產所需土地與水權。
  2. 農業生產所需的水權量是可以依據FAO的模式依據計算的,這一部份可以修改水權規定使之成為「永久農業水權」(透過農業入憲的思維?),目前如果尚不需要積極生產,土地可以暫時休耕或作為生態維護利用,相關農業用水可以有償轉供工商發展所需,所得利益作為維持農地將來可復耕性維護的直接對地補貼經費所需,在兼顧國家糧食生產能量以的保存與維護環境永續發展下同時降低政府財政負擔。

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜


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