「程序亂、組織亂、錢亂花」的長照2.0,該如何撥亂反正?

「程序亂、組織亂、錢亂花」的長照2.0,該如何撥亂反正?
Photo Credit: 蔡英文 Tsai Ing-wen

我們想讓你知道的是

為何長照2.0卻亂象叢生?原因就在長照2.0服務架構及服務項目沒有經過嚴謹規劃,不瞭解長照使用者需求的急迫性,漠視服務提供者量能不足的嚴重性,未經小規模試辦即開始倉促進行全面性實施。

長照2.0從2016年11月開始試辦,為落實蔡英文總統選舉政見能提供民眾「優質、平價、普及的長照體系」,衛福部端出長照2.0政策,將原有51.1萬服務對象擴大到73.8萬人,原有八項服務項目增加到17項,並為了要能讓民眾「看得到」、「找得到」、「用得到」,一年來持續以「滾動式決策」會「整合」、「彈性」、「修正」告訴社會,結果變成「程序亂」、「組織亂」、「錢亂花」。

為努力先讓長照服務「看得到、找得到」,衛福部將這二項為優先目標,衛福部的策略思考是:若沒有佈建好,「就不可能用得到。」於是在長照預算到位後,急忙開始為服務單位掛牌,從原本提供服務的非營利組織到醫療機構,紛紛掛上長照2.0服務項目的各種招牌,民眾反映卻是:「看不到」、「找不到」、「用不到」的亂象。

2017年8月聯合報系願景工作室就長照2.0試辦進行民調,採訪名人及民眾對長照2.0的觀感,得到的結論:政府的長照「很難用」,原因就在「三不」:「民眾不知」、「服務不足」、「分配不均」。

為了落實蔡英文總統長照政見,於今年2月接任衛福部長的陳時中,不得不面對這錯綜複雜的困境,在10月進行長照2.0總檢討,他期待2018年起有新的「遊戲規則」,不再像今年一樣混亂。

陳時中部長在總檢討終結後曾公開說明,長照2.0二大檢討重點:「整合」與「彈性」,由衛福部常務次長薛瑞元取代原負責長照的政務次長呂寶靜,出任長照司籌備辦公室主任,負有整合資源責任,鬆綁長照服務架構ABC,以包裹給付方式,交由地方政府因地制宜去規劃,以提高政策推動效率。

為何在長照1.0階段沒有這些亂象,到了長照2.0卻亂象叢生?原因就在長照2.0服務架構及服務項目沒有經過嚴謹規劃,不瞭解長照使用者需求的急迫性,漠視服務提供者量能不足的嚴重性,未經小規模試辦即開始倉促進行全面性實施等,以「滾動式決策」為說詞,告訴民眾長照2.0會不斷修正,有了台灣史上最多的長照預算時,還找不到承辦單位來花,換言之,所有長照家庭及承辦服務的非營利團體均成為實驗的白老鼠,自然怨聲載道。

長照1.0讓民眾感受僅是服務覆蓋率不足,譬如:居家服務覆蓋率不足四成,民眾得到的服務時數不足;日間照顧中心數量嚴重不足,九成以上輕中度失能失智長者無法使用;也因喘息服務量能不足,導致社區照護網未能建制,家屬得不到支持。到了長照2.0階段畫了個大餅告訴民眾:「看得到」、「找得到」、「用得到」「優質、平價、普及的長照體系」。過多的承諾,卻無執行的能力,產生亂象。

長照2.0如何亂?程序亂、組織亂、錢亂花

衛福部為建立長照2.0服務架構及推出十七項的服務項目後急於佈建,要求各縣市一體適用的長照ABC服務架構,忽視各縣市長照資源的差異性、長照需求人口的多寡、地理腹地的遼闊、偏鄉文化的多樣化、行政資源的不足等問題,先製造服務提供單位的迷茫,再引起服務輸送的斷層,民怨四起:從地方政府、承辦服務的非營利團體、長照服務使用者、長照家庭等均產生怨言。

長照服務架構ABC及推出十七項的服務項目中,非但衛福部內部未經協調,造成組織疊床架屋,服務重疊出現,預算重複支出,早被長期承辦衛福部長照服務的民間非營利組織及醫療機構看出「錢」之所在,這些組織承接服務後,發生的現象是從未因應長照2.0政策發展事先培育人力,原本專業人力就嚴重不足,現在更無法落實服務。

以個案管理為例,在長照1.0階段是由各縣市政府的長期照顧管理中心負責,因照管師人力不足,流動率高,專業培訓不易等,若依衛福部制定《104~107年長期照顧服務量能提升計畫》所設定的目標,200名失能人口設一名個管師,6名個管師設一名督導,但各縣市實際任職人數與此標準存在明顯的差距,人口越多的縣市缺口就越大。

根據台灣社會福利總盟資料顯示,全國平均一位個管師服務個案數為591.89,宜蘭縣和新北市案量甚至破千。個管師工作負荷過重,又是約聘制,自然容易離職,異動頻繁直接影響的就是服務品質,造成服務經驗不能銜接,其中基隆市、南投縣、新北市、宜蘭縣、新竹市,離職率都超過二成。

這一問題原本僅是照管中心個管師人力的招聘與培訓,可「單純」面對與解決,但衛福部長照2.0中,又開始疊床架屋,多頭馬車,設置新的服務組織,卻做相同的工作。

是誰用石頭砸自己的腳?

先是在各鄉鎮市區設置一個A級長照旗艦店,要提供個案管理,全省今年已設有80處,預計將設立469處;接著,衛福部照護司預計四年內設63處失智症共同照護中心,今年原預計年底前要成立22處失智症共照中心,目前全省已設有20處,也將要提供個案管理服務;還有,衛福部社家署委託民間團體在全省設置家庭照顧者支持服務據點,今年已在全省19個縣市設立29個地方服務據點,相同也要做個案管理。

滑動1

除個案管理已呈現多頭馬車,社區據點及家屬支持服務等亦是如此。在長照服務架構中ABC的C是指社區據點,定位為長照柑仔店,每三個村里設立一處,全國將有2,529處,提供短時照顧服務等,B級是長照專賣店,應提供失智症社區照顧、日間照顧服務等;照護司成立的失智症共照中心,也有其失智症社區服務據點,提供認知促進、緩和失智服務、互助家庭、關懷訪視、家屬照顧課程、家屬支持團體、失智友善社區多元方案、安全看視創新方案等,截至去年底,已有失智社區服務據點26處,預計今年底前,第一線的失智社區服務據點將增至212處,來和失智共造中心做銜接。

此外,社家署根據長照服務法第十三條條文,委託民間團體在全省19個縣市設立29個地方家庭照顧服務據點提供家屬支持團體、抒壓活動、團體訓練課程、喘息服務等。上述還不包括國健署等其他衛福部單位在社區據點所推動延緩失能方案的健康促進活動。

滑動2

從被照護者及家屬的角度來看,似乎被一個密集的照護網所包覆,政府卻是重覆花多筆預算,從衛福部照護司、社家署、國健署等不同單位,到了社區,可能是給了同一承辦團體去承接、執行同一項的服務內容,為何民眾還是說:「看不到」、「找不到」、「用不到」?甚至出現不知該找誰提供服務的亂象,而每一個據點都需要衛福部提供預算設置,平均一個是80到100萬。

二月時新手上任的陳時中部長經過半年學習後,終於接受今年一月由前任部長林奏延所提長照司的建議,在八月同意修改組織法,匯集原分散各司署的長照業務,十一月任命常次薛瑞元接長照司籌備辦公室主任,更提出長照2.0二大檢討重點:「整合」與「彈性」。

如果要談「整合」與「彈性」,不應僅是組織、功能的整合,組織架構、核銷程序的彈性,更應是從理念的融合到業務組織、服務項目、服務流程、中央與地方的整合,若是要落實「人為中心」服務的觀念,計畫、做法等必須彈性,就應該問問長照家庭的需求,以建立政策優先順序,否則錢花了卻還是顧人怨!將來還得補破網!

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責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航