護「魚」放「鳥」:如果釣魚台爭議都能化解,沖之鳥為何不行?

護「魚」放「鳥」:如果釣魚台爭議都能化解,沖之鳥為何不行?
Photo Credit: Reuters/達志影像

我們想讓你知道的是

台日海洋事務合作對話會議結束,但兩國在沖之鳥議題上卻遲遲沒有定論,回顧過往政府談判《臺日漁業協議》化解棘手的釣魚台爭議,對沖之鳥幾乎是「放棄表述」的執政黨委曲求全,最後受害的可能還是漁民。

第二屆台日海洋事務合作對話會議移師台灣,然而這次會談的最大共識,恐怕就是會前雙方對於是否觸及沖之鳥議題的保密。本次開幕典禮上台日協會長大橋光夫致詞時,主動提及2013年所簽訂的《臺日漁業協議》是如何靠兩國智慧化解40多年釣魚台爭議,從釣魚台看到沖之鳥,在在顯示漁權或捕撈權要談出個結果,雙方都得先擺平爭議海域的問題。要說這次民進黨政府是贏了面子或爭到裡子,只怕兩說都沒人敢相信。

沖之鳥礁,可以只動口不動手嗎?

2013年4月我國政府與日本簽署《臺日漁業協議》,結束釣魚台周邊海域長達40多年的爭議,始自1970時,表面上是兩國漁民衝突的釣魚台問題,不時引爆民族情緒與主權爭議,兩岸是否合作保釣更點燃統獨戰火,《臺日漁業協議》一舉靠雙邊協議取得台日、日中、中台間的權力平衡點進而化解爭端,日媒也肯定,台日漁業協定是1972體制《日中關係正常化》後台日關係的新局面。

釣魚台經驗顯示,只要主權爭議擱置,黑鮪魚就可以收網,蘇澳漁民爭到了74,000平方公里的作業範圍,日本沖繩漁民也不免眼紅,後續的「漁業作業規則」調整與否,我方也並未失去發球權。見證2012年,協議簽署半年多前的陸海空海巡聯合大規模保釣,以及去年東聖吉16號遭日方扣押後,向蔡英文總統進行簡報的都是同一人,正是前外交部長、現任駐英代表林永樂

據了解,去年沖之鳥礁爭議過後,到今年台日海洋事務合作對話為止,海巡署在漁汛期辦理了四次為期15天到3個月的巡護,但在高層的堅持下,航線保持在沖之鳥西南方及東北方200-280海浬處,完全未觸及日方所主張的200海浬排他性經濟海域(EEZ),相較於釣魚台5年前925臺灣保釣行動,海巡署曾接近釣魚台至2.1海浬,民進黨和蔡政府給日本做足了面子,可惜處心積慮維持雙方會談氣氛,到頭來還是白忙一場,台灣對於沖之鳥議題仍無法置喙。

沖之鳥的份量,稱得上是領土爭議嗎?

日本無論面對「聯合國大陸礁層界線委員會」或反駁我方,都是拿出「不承認爭議」作為論述主幹。日方堅持,沖之鳥延伸的大陸棚及重疊海域問題由日本及帛琉透過外交研商解決。

有趣的是,兩年來我國官方的立場及態度,竟也叫人霧裡看花-蔡政府上任前民進黨呼籲「日方克制」,總統當選人蔡英文主席則表態「全力護衛」;520之後行政院發言人童振源稱「法律上無特定立場」;去年11月府方首度表示「確保我國漁民權益」;今年3月農委會主委及海巡署署長立院備詢才終於表態護漁,11月駐日代表謝長廷稱「沒說它是島,也沒說它是礁」,可見無論對內對外,政府調子不軟不硬,立場莫衷一是,我國作為沖之鳥海域的通行國,缺少訴諸爭議的論述,重點是:如沖之鳥礁不是爭議,何來爭議擱置之說

國際法所稱的領土爭議(territorial dispute),是指特定領土最終歸屬及國界劃定二者所衍伸的爭議,前者必須處理特定領域或島嶼的主權,後者則須判明地理上的國境位置,但領土的歸屬與國境劃設關係密不可分,涉及國家主權及統治領域的增減,日本獲國際社會接受並理解的領土爭議只有北方領土、竹島以及尖閣諸島(釣魚台),沖之鳥完全不符合領土爭議的任何條件。

實際上,沖之鳥談不上是領土爭議,但我方如持續配合日本冷處理,恐怕最後什麼都談不了。台日海洋事務對話結束後仍是回到原點,嚴格說起來不是「一鳥各表」,而是放棄表述,由於會前會中我方都未將沖之鳥所涉爭點完整論述,讓沖之鳥成為國際爭議,我國官方今後要對沖之鳥想有新主張,都有遭日方繼續忽視的風險。

魚兒會轉彎,但國際法用不著跟著轉彎

連續兩年的談判,沖之鳥議題都沒有進展,顯示執政黨對於沖之鳥礁的處理恐怕已經定調,台日協會秘書長張淑玲稱雙方「彈性務實縮小差距」,但我方既不抗議,也不好好利用《臺日漁業協議》的談判經驗,最後把釣魚台經驗掛在嘴上的,不是我方代表團,只剩日方代表大橋光夫。如果這是蔡政府戰略性延後,我國後續任何的護漁行為,理應得到日方的默認,不該再有漁民被日本公務船扣留或遭罰;如果避談沖之鳥又是蔡政府的委屈求全,只怕吃不完、兜著走的,還是我國漁民。

Okinotorishima 沖之鳥
Photo Credit: AP / 達志影像

共同資源(common pool resource)的開發利用是國際談判的恆久命題,也是同屬島國的日本、台灣未來共同的課題,因此兩國需建立海洋資源共同對話、協力、治理模式,但正面處理重大議題並端出談判成果,才是實質友好的展現。

本次會議台日唯一簽署的《海上急難救助合作備忘錄》,就是雙方對於國際法上無害通行權的明示承認,國際法要求,在不侵害沿岸國法益的前提下,外國船舶基於通行便利,可以不經許可或通告迅速通過他國海域,「無害通過」這個先於海洋法領海制度的古老概念既然可以作為處理海難之用,屬現代國際法的《聯合國海洋法公約》第87條「公海捕魚自由」當然應作為爭取具體漁權之用,讓依靠沖之鳥海域維生的台灣漁民,可以繼續自由捕撈鬼頭刀及鯊魚等該海域主要經濟作物,不用隻身陷入無謂的國際爭議,未來難度更高的天然資源共同開發才有希望。

走一步算一步的主權論述,難怪國際社會誤解

2013年第17次臺日漁業會談談出了和平、談出了共同開發,也談出了藍綠共識,談判結果罕見地得到了李登輝前總統的認可,李總統表示「這是好事一樁」,也承認「日本過去對台灣做太過份」,這對政府無疑是一劑強心針,也證明對外談判時國內用不著劍拔弩張,是好是壞,一切還是要看執政黨的對外交涉實力。


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