2018的東南亞會如何：回顧去年，預知暴風雨的前夕？

文：馮嘉誠（東亞新觀點）

暴風雨前夕總是平靜的。不過，縱然東南亞的暴風雨尚未襲來，這片區域的2017年已經波濤四起。這篇文章將會回顧這些波浪，簡單歸納和探討東南亞未來必須應對的挑戰。

一）東協成立半世紀：區域認同的挑戰

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東南亞國家協會（ASEAN）成立了半個世紀，成員國透過外交渠道增加互信，化解了冷戰時代遺下的戰略互疑，促使東南亞朝向區域一體化。新加坡李光耀公共政策學院院長馬凱碩（Kishore Mahbubani）今年與學者孫合記（Jeffrey Sng）合著《解讀東協》（The ASEAN Miracle: A Catalyst for Peace）一書，便大力褒揚東協成員國對東南亞和平穩定作出多重貢獻，高呼東協應該獲得諾貝爾和平獎。

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關於東協的功過，筆者早前曾經仔細分析，故在此不贅。然而，東協未來面對的最大挑戰，已不再是成員國之間的邊境衝突。它們爭議的領域已經外伸到一個更宏大、更白熱化的國際權力競逐場（中美競爭），內擴至更微小的族群衝突，以及內部問題「國際化」（或外部化）的困境。東協一直強調「合一於多元」（unity in diversity），這固然是化解誤會的良方；但同時也會變成累積內部矛盾的毒藥，加大成員國達成共識的阻力。

東協與中國今年通過《南海行為準則框架》，這既是象徵著南海問題的里程碑，但亦意味北京已經「交貨」，短時間內再沒有迫切壓力與東協著手處理《南海行為準則》。《行為準則》原則上具有法律約束力，不過中國向來有意迴避在有關問題向東協作出讓步。專注研究中國東南亞關係的學者Ian Storey和台灣南華大學副教授孫國祥各自參考過《框架》內容（文件尚未公開），兩人共同表示該份文件僅有一頁長，而且「法律約束力」（legally binding）一詞更是無影無蹤。實力較弱的東南亞國家面對強勢中國，一向只能依賴外交調整（realignment）、軍事同盟及國際法的保障。即使《框架》不是南海協商的終點站，一旦它已是《行為準則》的初稿，那相信中國不會容許最後定案改動原則，國際社會更難指望借助明文律法約束任何在南海的擴張舉動；一旦《框架》已是東協的最大共識，那便意味了東協內部對大國威脅的演繹尚有一段差距（越南、新加坡支持《行為準則》具備法律約束力），進一步削弱組織對東協南海聲索國的價值。

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二）羅興亞問題、雅加達選舉：種族危機恐一發不可收拾

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族群衝突在東南亞國家本來就不是新鮮事。迄自殖民地時代開始，宗主國製造族群矛盾拔去殖民地反抗外來入侵者的獠牙，順勢鞏固自己充當仲裁者的地位。東南亞國家解殖獨立後沒法（或刻意放棄）解決爭端，繼續任由族群問題像計時炸彈一樣，隨時爆炸。

關於東南亞種族宗教衝突和羅興亞問題的成因和影響，筆者在此就只略微補充部份事後發展。雅加達前首長鍾萬學在今年的首長選舉中落敗，相當大原因與他去年曾經「曲解」《可蘭經》，其言論觸犯了印尼「辱回罪」有關，導致部份回教徒選票送到競逐的阿尼斯（Anies Baswedan）手上。鍾氏其後甚至被判「辱回罪」罪成入獄。

當選的阿尼斯在十月宣誓當日發表就職演說，但內容充斥著印尼的身份認同問題，形容「本土」（Pribumi）人正在面對「殖民主義」（Kolonialisme）威脅，把自己當選描述成「本土」人爭取獨立的功臣，隱含著敵視當地華裔（鍾萬學便是華裔基督徒）的符號。來年印尼多個地方將舉行首長選舉，屆時便可仔細觀察種族／宗教主義如何在其他地方發酵。

這裡叮囑我們反思的，是轉型政體（或似馬來西亞這般長時間的選舉威權制度，electoral authoritarianism）如何平衡民粹訴求和人權價值：印尼政府今年十月通過法案，容許政府在沒有得到法庭許可下，解散違反「班查西拉」原則（Pancasila，建國五項原則，其中一項原則要求宗教共融）的大型組織。政府聲稱法案專門針對任何挑動社會衝突、違反宗教融和的激進組織，以及防止跨國勢力建立「伊斯蘭國」（IS）分支。加強政府對社會的監控可以壓止社會衝突；不過，相關法例也同樣可以為威權政體背書。印尼前總統蘇哈圖執政三十三年，動輒以空洞的「班查西拉」原則打擊政敵，早已見怪不怪。

從國際關係層面分析，這些「內政」都有機會變成國際議題，隨時改變國際勢力板塊：正當歐美國家向緬甸施壓處理羅興亞問題時，中國和印度都積極扮演調停角色，在緬甸和孟加拉之間進行斡旋。事實上，就連日本首相安倍晉三與到訪的緬甸總統丁覺（Htin Kyaw）會面時，也摒棄歐美國家堅持的人道立場，刻意迴避討論有關事項。

在可見未來，羅興亞問題都會繼續分化東協，聯合國大會在平安夜通過決議案，要求緬甸政府停止迫害羅興亞人的軍事行動，東協成員國的投票意向便反映出「合一於多元」的脆弱一面：印尼、馬來西亞、汶萊贊成議案，菲律賓、柬埔寨、寮國、越南、緬甸反對，新加坡、泰國棄權。成員之間的分歧明顯不過。

三）李家風雲、洪森一強：政權交替處處荊途

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新加坡過去一直遭到外界戲謔為「李家王朝」，「李家」經常被視作一個整體。不過，當開國總理李光耀在2015年辭世後，「李家」成員不和的說法甚囂塵上，今年總理李顯龍的弟妹更在社交媒體上公開斥責兄嫂二人。李顯揚和李瑋玲的聲明除了牽涉到李光耀故居的處理方法外，更暗示李顯龍涉嫌濫權，以及對第三代領導人的刻意栽培和安排。此一聲明公開之後，雙方接連幾日在網絡空間開火反擊。