2018的東南亞會如何:回顧去年,預知暴風雨的前夕?

2018的東南亞會如何:回顧去年,預知暴風雨的前夕?
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縱然東南亞的暴風雨尚未襲來,這片區域的2017年已經波濤四起。這篇文章將會回顧這些波浪,簡單歸納和探討東南亞未來必須應對的挑戰。

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文:馮嘉誠(東亞新觀點

暴風雨前夕總是平靜的。不過,縱然東南亞的暴風雨尚未襲來,這片區域的2017年已經波濤四起。這篇文章將會回顧這些波浪,簡單歸納和探討東南亞未來必須應對的挑戰。

一)東協成立半世紀:區域認同的挑戰
東協50閉幕
Photo Credit: Reuters/ 達志影像

東南亞國家協會(ASEAN)成立了半個世紀,成員國透過外交渠道增加互信,化解了冷戰時代遺下的戰略互疑,促使東南亞朝向區域一體化。新加坡李光耀公共政策學院院長馬凱碩(Kishore Mahbubani)今年與學者孫合記(Jeffrey Sng)合著《解讀東協》(The ASEAN Miracle: A Catalyst for Peace)一書,便大力褒揚東協成員國對東南亞和平穩定作出多重貢獻,高呼東協應該獲得諾貝爾和平獎

關於東協的功過,筆者早前曾經仔細分析,故在此不贅。然而,東協未來面對的最大挑戰,已不再是成員國之間的邊境衝突。它們爭議的領域已經外伸到一個更宏大、更白熱化的國際權力競逐場(中美競爭),內擴至更微小的族群衝突,以及內部問題「國際化」(或外部化)的困境。東協一直強調「合一於多元」(unity in diversity),這固然是化解誤會的良方;但同時也會變成累積內部矛盾的毒藥,加大成員國達成共識的阻力。

東協與中國今年通過《南海行為準則框架》,這既是象徵著南海問題的里程碑,但亦意味北京已經「交貨」,短時間內再沒有迫切壓力與東協著手處理《南海行為準則》。《行為準則》原則上具有法律約束力,不過中國向來有意迴避在有關問題向東協作出讓步。專注研究中國東南亞關係的學者Ian Storey和台灣南華大學副教授孫國祥各自參考過《框架》內容(文件尚未公開),兩人共同表示該份文件僅有一頁長,而且「法律約束力」(legally binding)一詞更是無影無蹤。實力較弱的東南亞國家面對強勢中國,一向只能依賴外交調整(realignment)、軍事同盟及國際法的保障。即使《框架》不是南海協商的終點站,一旦它已是《行為準則》的初稿,那相信中國不會容許最後定案改動原則,國際社會更難指望借助明文律法約束任何在南海的擴張舉動;一旦《框架》已是東協的最大共識,那便意味了東協內部對大國威脅的演繹尚有一段差距(越南、新加坡支持《行為準則》具備法律約束力),進一步削弱組織對東協南海聲索國的價值。

二)羅興亞問題、雅加達選舉:種族危機恐一發不可收拾
印尼雅加達前首長鍾萬學與緬甸羅興亞人
Photo Credit: DKI雅加達省政府 & Tasnim News AgencyCC BY 4.0 via Wikimedia Commons

族群衝突在東南亞國家本來就不是新鮮事。迄自殖民地時代開始,宗主國製造族群矛盾拔去殖民地反抗外來入侵者的獠牙,順勢鞏固自己充當仲裁者的地位。東南亞國家解殖獨立後沒法(或刻意放棄)解決爭端,繼續任由族群問題像計時炸彈一樣,隨時爆炸。

關於東南亞種族宗教衝突和羅興亞問題的成因和影響,筆者在此就只略微補充部份事後發展。雅加達前首長鍾萬學在今年的首長選舉中落敗,相當大原因與他去年曾經「曲解」《可蘭經》,其言論觸犯了印尼「辱回罪」有關,導致部份回教徒選票送到競逐的阿尼斯(Anies Baswedan)手上。鍾氏其後甚至被判「辱回罪」罪成入獄。

當選的阿尼斯在十月宣誓當日發表就職演說,但內容充斥著印尼的身份認同問題,形容「本土」(Pribumi)人正在面對「殖民主義」(Kolonialisme)威脅,把自己當選描述成「本土」人爭取獨立的功臣,隱含著敵視當地華裔(鍾萬學便是華裔基督徒)的符號。來年印尼多個地方將舉行首長選舉,屆時便可仔細觀察種族/宗教主義如何在其他地方發酵。

這裡叮囑我們反思的,是轉型政體(或似馬來西亞這般長時間的選舉威權制度,electoral authoritarianism)如何平衡民粹訴求和人權價值:印尼政府今年十月通過法案,容許政府在沒有得到法庭許可下,解散違反「班查西拉」原則(Pancasila,建國五項原則,其中一項原則要求宗教共融)的大型組織。政府聲稱法案專門針對任何挑動社會衝突、違反宗教融和的激進組織,以及防止跨國勢力建立「伊斯蘭國」(IS)分支。加強政府對社會的監控可以壓止社會衝突;不過,相關法例也同樣可以為威權政體背書。印尼前總統蘇哈圖執政三十三年,動輒以空洞的「班查西拉」原則打擊政敵,早已見怪不怪。

從國際關係層面分析,這些「內政」都有機會變成國際議題,隨時改變國際勢力板塊:正當歐美國家向緬甸施壓處理羅興亞問題時,中國和印度都積極扮演調停角色,在緬甸和孟加拉之間進行斡旋。事實上,就連日本首相安倍晉三與到訪的緬甸總統丁覺(Htin Kyaw)會面時,也摒棄歐美國家堅持的人道立場,刻意迴避討論有關事項。

在可見未來,羅興亞問題都會繼續分化東協,聯合國大會在平安夜通過決議案,要求緬甸政府停止迫害羅興亞人的軍事行動,東協成員國的投票意向便反映出「合一於多元」的脆弱一面:印尼、馬來西亞、汶萊贊成議案,菲律賓、柬埔寨、寮國、越南、緬甸反對,新加坡、泰國棄權。成員之間的分歧明顯不過。

三)李家風雲、洪森一強:政權交替處處荊途
李顯龍與妻子何晶
Photo Credit: Reuters/ 達志影像
近期李顯龍與妻子何晶遭到弟弟與妹妹暗指濫權。

新加坡過去一直遭到外界戲謔為「李家王朝」,「李家」經常被視作一個整體。不過,當開國總理李光耀在2015年辭世後,「李家」成員不和的說法甚囂塵上,今年總理李顯龍的弟妹更在社交媒體上公開斥責兄嫂二人。李顯揚和李瑋玲的聲明除了牽涉到李光耀故居的處理方法外,更暗示李顯龍涉嫌濫權,以及對第三代領導人的刻意栽培和安排。此一聲明公開之後,雙方接連幾日在網絡空間開火反擊

儘管這場變賣家產風波最終以私人方法處理,但李顯龍的處理技巧曝露了新國司法制度無力約束行政機關的漏洞,揭示政體內部欠缺一套有效的制衡機制。同一時間,「李家」內部對政治倫理的分歧(家庭vs.制度),令外界會更關注第四代領導團隊的安排。李顯龍表示自己將於2022年退休,但到底是名義上交棒「過冷河」等待時機成熟,還是讓出實際權力迴避李氏「家天下」的局面?這便是後話了。

相比起李顯龍,柬埔寨總理洪森的手法便更乾脆:全方位打壓國內反對派。今年九月,當地反對派柬埔寨救國黨(Cambodian National Rescue Party)主席根索卡(Kem Sokha)被指企圖勾結美國,合謀推翻政府,遭到當局以「叛國罪」名義拘捕。柬埔寨最高法院更於十一月裁決解散救國黨。事實上,流亡海外的柬埔寨反對派精神領袖桑蘭西(Sam Rainsy)擔心自己訴訟纏身,使政府有口實打擊救國黨法律地位,便於今年二月辭去救國黨主席一職。如今救國黨名實俱亡,反對派報章《柬埔寨日報》(Cambodia Daily)因政府打壓而被逼倒閉,相信來年洪森可輕易贏得選舉,延續其世襲家產(patrimonial)網路。

四)馬拉韋激戰:「伊斯蘭國」的魅影危機
馬拉威
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自2014年「伊斯蘭國」「立國」開始,激進伊斯蘭群組矢志在東南亞建立「第二道戰線」的說法便沒完沒了。過去幾年,東南亞國家一直都有伊斯蘭組織受到「伊斯蘭國」感召,迂迴曲折抵達中東地區參與「聖戰」,更有情報顯示「伊斯蘭國」已在菲律賓南部建立支部,在印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡策動恐襲,密謀在亞洲另建「哈里發」(Caliphate)。

今年五月,已向「伊斯蘭國」效忠的密特集團(Maute group)在菲律賓南部馬拉韋市與政府軍警部隊發生武裝衝突,其後菲國總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)宣佈民答那峨島進入戒嚴狀態,軍方亦於十月證實極端主義組織阿布沙耶夫(Abu Sayyaf)和密特集團頭目已經喪生,同時軍隊成功收復馬拉韋市。

另一點值得關注的是,菲律賓在這次軍事行動中獲得中美雙方的支持:中方對菲國提供捐贈和軍備,美方則主要提供情報及技術支援。杜特爾特去年一度揚言「棄美投中」,但美菲兩國在反恐合作的表現依然相當穩固。

密特集團頻臨瓦解邊緣,菲國國會卻剛剛通過杜特蒂延長戒嚴狀態的要求,務求徹底根絕所有潛藏的恐怖主義「細胞」。菲律賓政府今年宣佈與菲律賓共產黨談判破裂,兩者關係瞬間惡化,剛巧後者的武裝部隊「新人民軍」同樣在菲南一帶十分活躍。杜特爾特的反恐戰爭,會否變成藉著反恐之名掃除異己的軍事行動,順勢另起爐灶成立「革命政府」註1,或許來年將會揭曉。

縱使「伊斯蘭國」和密特集團節節敗退,但東南亞的激進主義還是有一定市場,特別是目前保守伊斯蘭主義在部份國家重新抬頭,政府制定回應反恐策略時,必須小心觸碰涉及「族群」及「宗教」的禁區,否則問題覆水難收。

五)越南丁羅升、印尼塞特亞:打貪反腐永遠在路上

除了新加坡之外,東南亞國家普遍都面對嚴重的貪腐問題。量度國家貪腐指數的「透明國際」(Transparency International)發表年度「清廉指數」(Corruption Perceptions Index)表示,東協十國中在2016年只有新、馬、印三國排名列入100名內(總數176)。即使較落後的國家近年開放市場吸納資金,海外投資一時增加,但這個趨勢缺乏持續空間,貪腐問題長遠下去必定打擊海外投資者對當地信心。問題是,東南亞國家政府大多缺乏權力制衡,行政機關能力不受節約,「打貪」背後可能只是一場權力角逐遊戲。利益集團保障權力後,便忘記從制度上根治貪腐問題。

越南共產黨今年針對國企貪腐醜聞「打老虎」,把胡志明市黨委書記(兼中央政治局委員)丁羅升(Dinh La Thang)免除職務,本月月初更把他拘捕。流亡德國的越南國營石油天然氣公司(PetroVietnam)前高管鄭春成(Trinh Xuan Thanh)七月亦在柏林「被失踪」,「自願」回國受審有關腐敗控罪,釀成越、德之間出現外交風波。二人剛巧與去年失勢的前總理阮晉勇關係密切,令人不禁質疑此舉是否以越共總書記阮富仲(Nguyen Phu Trong)為首的「保守派」為剷除阮晉勇(Nguyen Tan Dung)等「改革派」政敵而佈下的棋局註2

另一邊廂,曾被美國總統川普(Donald J. Trump)點名稱讚的印尼國會議長塞特亞(Setya Novanto),因為身陷電子身份證貪腐醜聞,於十一月被印尼肅貪委員會(Corruption Eradication Committee)正式拘捕。塞特亞在2016年當選印尼第二大政黨專業集團(Golkar)主席後,一改該黨的反對派立場,支持佐科威的政府,是現任政府不能缺少的盟友。佐科威在2014年角逐總統一職時曾經承諾打擊腐敗,但目前專業集團已表明力撐塞特亞。面對2018年的地方選舉及2019年的總統選舉,佐科威的判斷將會左右外界對印尼改革的信心。

誠然,東南亞地區在這年間發生的大事不能單用以上五點簡單概括。這篇短文主要挑選一些區域國家共同面對的問題。這些問題成因大部份都具有結構性,以及突顯到東南亞政體的體制缺陷。因此,隨機意味較濃的突發事件(例如:金正男在馬來西亞遇害)便不入此列。

後記:川普效應擦身而過的暴風帶
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Photo Credit: AP/ 達志影像
在菲律賓舉行的會議上,川普與杜特蒂兩人相談甚歡。

回望2017年國際新聞,似乎總會跟美國總統川普扯上關係。川普上任總統一職後,言行舉止有別於冷戰後任何一位美國總統。不管是那套揉合了民族主義、現實主義、重商主義的「美國優先」論註3,還是講求個人主義、著眼於交易買賣(transactionalism)的「川普主義」(Trump Doctrine),都具有一副挑戰美國「維繫自由主義世界秩序」傳統的味道。

假如川普如實兌現所有競選承諾,那肯定對二戰後建構的世界秩序造成一定衝擊。畢竟,當下世界秩序仍相當依附於美國作為「不能缺少的國家」(indispensable nation)的假設,多多少少依賴美國作為「負責任大國」、懂得把國家利益和世界利益(以虛線)畫上等號的想像。川普所主張的,偏偏就是這一連串想像的反面。

然而,美國專門處理國際關係的菁英及分權制度,尚有一定能力暫緩行政部門改弦易轍。另一方面,川普(疑似)仿傚前總統尼克遜(Richard Nixon)的「瘋子理論」(madman theory),營造自己飄忽不定的外交邏輯令他有時候「失常地」貼近傳統,讓美國外交在帳目上的變更有限,同時令部份地區得到喘息空間,慢慢適應川普時代的「新常態」(new normal)。

東南亞便是一例。曾是美國前總統歐巴馬(Barack Obama)「重返亞太/亞太再平衡」戰略(Pivot to Asia / Asia-Pacific Re-balancing)重點拉攏的東協成員國,沒有直接成為白宮新政府的犧牲品。事實上,今年在東南亞發生的幾樁重大事件,都有其歷史脈絡,部份問題甚至早於「國家建設」(state-building)過程中已埋下禍根,與川普難言有任何直接關係。

這當然不代表川普效應「毫無用武」之地。根據新加坡東南亞研究所(Yusof Ishak Institute,前稱Institute of Southeast Asian Studies)東協研究中心(ASEAN Studies Centre)今年4月進行的網路民意調查結果顯示註4,當受訪者被問到對美國全球形象在2017年1月至4月之間的變化時,有46.3%回答「形象變差」(deteriorated)、25.4%回答「形象大幅變差」(deteriorated immensely)。另外有51.4%認為美國在亞太的戰略地位在川普執政後已經落後於中國,超越持反對意見的33.1%受訪者。

退出「跨太平洋夥伴協議」(TPP)、忙著與朝鮮打口水戰、在東亞峰會臨時「玩失踪」,這些決定都有極大的象徵意義。縱使這些問題在2017年沒有具體顛覆東南亞的國際秩序註5,但川普效應已經嚴重破壞美國的戰略信譽(Credibility),重挫美國安全保護傘的可信程度。倘若大家愈來愈質疑這把傘抵抗暴風雨的能力時,2018年的東南亞國際形勢必將面對更急速的轉型壓力。

註1:杜特蒂經常把「革命政府」掛在口邊,要脅把現時的菲國憲法制度推倒重來,但其言論立場飄忽不定。

註2:有關越共內部「保守派」和「改革派」的說法存有爭議,這裡只為方便分辨兩個阮氏,因而參考主流媒體的命名法。

註3:有趣的地方是,這些元素許多時候都會出現衝突。當意識形態和現實利益無法協調時,川普的言行無法充份表現出他會優先考慮物質利益

註4:該民調訪問對象共318人,受訪者分別來自政府、學院、智庫、傳媒、公民社會。

註5:華府刻意降低對人權問題的注視也緩和了個別東南亞國家的改革壓力。在這一方面,相信某些領導人會更欣賞川普的施政作風。

本文經作者授權刊登,原文發表於此

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責任編輯:楊之瑜
核稿編輯:吳象元