北纜案只要在公部門一天,北投女巫的身軀就可能再次侵蝕

北纜案只要在公部門一天,北投女巫的身軀就可能再次侵蝕
北投溫泉浴場(現為北投溫泉博物館)|Photo Credit: Wing1990hk@Wikimedia Commons CC BY 3.0

我們想讓你知道的是

「北纜就像癌症!」陳慧慈教授聳動的譬喻其實並不誇張。畢竟,只要北投纜車促參案沒有撤案、沒有宣告終止,案子還躺在公部門資料夾的一天,北纜就如同癌細胞般,隨時有可能再次擴大,侵蝕北投女巫的美麗身軀。

文:魏伯任

北纜執念,女巫夢魘

台北市北投區的「北投」,語出平埔族語「Ki-patauw」,即「女巫」之意。由於盛產硫磺、溫泉遍布、雲霧繚繞,幾百年前原住民凱達格蘭族便傳說此地乃是「女巫居住之地」,當時凱達格蘭族最大的部落就直接以Ki-patauw為名,即漢語所謂的「北投社」。漢人取代凱達格蘭族成為主要居民之後,則直接以音譯的「八頭」為名稱呼此地,漸漸演變成如今「北投」一詞。

硫磺、溫泉與北投的歷史密不可分,北投纜車爭議若要話說從頭,也得從溫泉開始談起。

興建北投纜車的遠因:溫柔鄉的崛起與沒落

這是過去一百年之間的事:因為得天獨厚的溫泉,北投發展為盛極一時的溫柔鄉,當溫柔鄉風華不再,政府與業者便寄望纜車成為下一個商機……。

清代對於北投資源的利用大致上沿續凱達格蘭部落時期的硫磺交易,十九世紀末改朝換代之後,由於統治者日本人喜好溫泉,在北投興建起許多的泡澡池、溫泉會館、旅館,以及興建「保養所」引入色情產業,從此奠定北投成為溫泉鄉、同時也是溫柔鄉的基礎。

二戰後,政商名流喜愛在北投聚會,並請來許多藝人琴師助興,促成北投盛極一時的「那卡西文化」。1960至1970年代,北投情色、餐飲、溫泉複合的觀光產業達到高峰,除了帶給北投充足的本地就業機會,也培養出政商關係良好的大型旅館業勢力。

1979年2月5日,北投廢娼,為北投向來繁榮的觀光產業帶來重大打擊。商機不再,大型旅館業者於是尋求新的吸客途徑。當時台北市長李登輝所提出的振興解方,便是「發展空中纜車」。

北投盛產硫磺,源自於大屯火山系的持續噴發,為了保護大屯火山系特殊的地質景觀與生態分布,1985年,行政院公告成立了陽明山國家公園及其管理處。諷刺的是,正是這個為保護自然生態而誕生的陽明山國家公園管理處,在1989年一手規劃在北投蓋起空中纜車,並確定北投纜車路線將由新北投連通至陽明山國家公園境內。

1993年,時任台北市長的黃大洲決議興建北投纜車。

最早站出來的八頭里仁協會

「怎麼不關心一下自己家附近的纜車議題?」1994年,中央大學土木系教授陳慧慈在前往日本調查地震災害的過程中,因為同儕學者一句隨口詢問,從此踏上反對北投纜車的漫漫長路。

在自家附近的奇岩社區發展協會,陳慧慈結識了許多熱愛鄉土文化的居民伙伴。與大型旅館業者期待大量觀光客湧入的未來不同,這群居民心目中期待未來能讓遊客與新舊住民享受到的,是饒富自然生態與人文歷史,重質不重量的北投。北投纜車路徑規畫在充滿孔洞(試想為何北投擁有眾多硫磺和溫泉噴發口)的脆弱地質上,帶來的又多是過客,因此勢必要阻擋其開發。

回憶起第一次跟伙伴參與公聽會,由於受不了現場由政治人物動員來的贊成呼聲,陳慧慈憤而起身表達反對意見,也激勵其他居民勇敢說出內心話。「聽了那麼多次公聽會,終於有一次贊成與反對的聲音呈現五五波」陳慧慈轉述了伙伴當時在現場的感想。

就在反對纜車的同時,他們也得知北投國小師生共同撰寫了一封陳情書,希望將北投公園中荒廢已久的公共溫泉浴場指定為古蹟,並再利用為北投溫泉博物館,可惜未獲得台北市政府的正面回應。陳慧慈乃和一群社區朋友於1995年成立了「台北市八頭里仁協」[1]來推動這項事務。浴場最後成功被指定成為三級古蹟,並整建為北投溫泉博物館。

公共浴場的守護成功,並未使八頭里仁協會停下腳步,而是繼續以舉辦活動、編寫雜誌等形式關懷社區,並主動發掘北投潛藏的社會人文與自然風貌。1999年,陳慧慈就任協會第三屆理事長,有感於北投纜車議題值得更多人的關注,在理監事會中通過決議,開始使用協會名義積極反對北投纜車。

純開發纜車不用環評?北纜興建在即!

1997年,時任台北市長的陳水扁已經從陽明山國家公園管理處的手中接下北投纜車的開發主導權,並確定使用促參模式進行開發。促參模式俗稱BOT,乃是將公共建設委由民間企業興建,營運相當時間之後再移轉給公部門的模式。立法院也在2000年通過了「促進民間參與公共建設法」,確立BOT模式在公部門運行的制度基礎。

儷山林休閒開發公司標下了北纜的案子。下一步的問題是,興建基地大部分位於陽明山國家公園境內的北投纜車,是否應該進行環境影響評估?

「1998年陳水扁擔任台北市長時,就編列七百多萬元預算要進行北纜環境評估,但馬英九的北市府環保局長竟自行認定北纜不必環評!」惜根台灣協會祕書長林子淩指出[2]。2001年,時任台北市政府環保局長的沈世宏去函中央環保署,環保署署長郝龍斌回覆了台北市政府的函文,確認北投纜車並未包含遊樂設施,因而不用由環保署進行環評[3]。台北市政府據以加速北投纜車的開發進度。

八頭里仁協會眼看開發在即,下定決心拉高抗爭動能,不但上街頭抗議,更積極聯繫社區網絡,前往各級學校、大樓管委會等等無論規模大小的在地團體進行遊說。2000年9月,在地團體更串連組成「反北投纜車聯盟」,由出身北投的民謠大師陳明章擔任召集人,林泉里里長張聿文[4]擔任總幹事,透過音樂會、民辦說明會等方式,讓越來越多人認識北投纜車這麼一個嚴重影響環境的重大開發案。

或許是老天有眼,2006年北投纜車弊案爆發,原來儷山林公司長期賄賂陽明山國家公園管理處,更直接賄賂時任內政部次長顏萬進,以確保開發案順利進行。輿論譁然,北投纜車開發進度也被迫停擺。

「北纜應進行環評!」:新戰場、新伙伴

雖然受到弊案影響而停擺,然而開發纜車的意圖並未從台北市政府的市政藍圖中抹去。「馬英九就是全心全意地要蓋纜車,但北投纜車被我們擋住了,所以他去蓋貓纜,你可以看貓纜的報告幾乎都是抄當初北纜的」陳慧慈回憶道。當市政府在木柵貓空蓋起纜車並通車營運,反纜車的北投居民們除了繼續擴大體制內外的抗爭,也默默在尋求更多形式的支持。

2004年,陳慧慈在反高山纜車運動的集會中認識了時任台灣蠻野心足生態協會祕書長的林子淩,從此將法律的能量注入了反北纜運動。

林子淩當時亦身為內政部國家公園專案小組的委員,負責審查有關國家公園裡各項建設案。在委員會中,林子淩指出儷山林偽造山下纜車站基地面積數據,已違反建築法第11條,並痛斥儷山林的律師,譴責其切割開發案規避環評的行為。經過委員會長達兩年的角力戰,終於迫使當時的台北市長郝龍斌於2010年4月在市議會進行北投纜車專案報告[5]時,表示北投纜車應該要進行環境影響評估。

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Photo Credit: 2010臺北市政府「北投纜車」專案報告

環評由台北市政府主導進行。在環評會議中,反北纜聯盟積極提出質疑、表達反對,而聯盟長期的社區參與和公共連結也發揮了效用——2012年,北投小孩陳品臻、林智海帶頭號召年輕人們走出網路,共同成立「青年不北纜[6]」組織,除了像前輩一樣進入環評會議積極提出質疑,更持續在網路上發聲,藉由新媒體的創意形式吸引年輕族群關注。

2012年12月21日,北投纜車開發案歷經三次環評,最後將與會專家與居民提出的質疑列為十五項附帶條件,「有條件通過」環境影響評估。在詹順貴律師率領,在元貞聯合法律事務所許嘉容律師與台灣蠻野心足生態協會陸詩薇律師的協助之下,陳慧慈等北投居民向辦理環評審查,同時也是開發單位的台北市政府提起行政訴訟。

失效的偷吃步「有條件通過環評」

律師在法庭上除了強調環評結論違法,更以北投纜車大部分開發區域皆在國家公園境內,以及台北市政府本身就是推動開發的單位,而有「機關偏頗」問題(即球員兼裁判)為由,主張北投纜車不應該在地方層級進行環評,而是必須在中央環保署來審議開發案。一審由原告獲得勝訴,但在開發單位上訴後,「應由中央審查」的主張被最高行政法院打了回票,發回高等行政法院重新審理。

通常這類發回更審的案件,由於最高行政法院已表明立場,所以在最高行政法院輸的那方會顯得有點不利。然而在承接更審訴訟的元貞聯合法律事務所熊依翎律師與台灣蠻野心足生態協會謝孟羽律師眼中,並不是太大的難關。

「原審的律師對於環評違法的論述已經很完整,最高行政法院發回更審,只是讓我們重新面對實體問題。」熊依翎律師口中的「實體問題」指的正是北纜環評本身的違法事實。

之所以不斷強調「環評違法」,是因為法律規定開發案一旦有嚴重影響環境的疑慮時,便應該進入二階環評。換句話說,能夠在一階環評宣告通過的案件不應該對於環境有重大影響!雖然近年來許多開發案環評得以附條件通過一階審查,然而其「條件」往往多如牛毛,多到完全顯示出案件對環境的影響有多麼重大,更顯示所謂「有條件通過」只是政府機關不願意在環評會議面對環境影響的偷吃步。

「像北投這邊的地質很脆弱,環評委員也不斷強調應該確實進行調查(因為目前並沒有足夠資料),但會議結果卻還是讓它通過。」律師強調,環評第一階段屬於書面篩選機制,只要有任何需要具體調查的事項,就應進入「二階」進行縝密且包含公眾參與的審查;但北纜的一階環境影響評估會議把依法應該具體調查評估的事項設成「條件」,根本上就違背環評制度應負起的責任。

而各級政府在環評會議中「有條件通過」的偷吃步,在安坑掩埋場、中科三期、中科四期、淡北道路等訴訟中,已經被最高行政法院一次又一次搧了巴掌,明確指出行政機關慣性「有條件通過」的矛盾和荒謬。因此,當2015年10月1日,台北高等行政法院104年度訴更一字第14號判決宣判居民勝訴時,律師對此戰果並不意外。

「環保署早就被打臉了,地方政府還是欠震撼教育」對於台北市府在北纜環評訴訟的結局,承辦律師如此看待。

北纜細胞潛伏中

早在2015年5月,更一審訴訟宣判前,台北市長柯文哲便已公開向媒體表態:不支持陽明山進行大規模開發,不支持在保護區再興建旅館、會館,因此「在政策上」不會支持北投纜車開發;他也保證倘若台北市敗訴,將不再上訴。

法庭的勝訴與市長的表態,讓從上世紀末便爭議至今的北投纜車議題,暫時畫下休止符。對於八頭里仁協會、青年不北纜、反北投纜車聯盟等長期堅決反對纜車的北投居民而言,也終於能夠放下憂慮——至少在政策再次轉彎之前。

「北纜就像癌症!」陳慧慈教授聳動的譬喻其實並不誇張。畢竟,只要北投纜車促參案沒有撤案、沒有宣告終止,案子還躺在公部門資料夾的一天,北纜就如同癌細胞般,隨時有可能再次擴大,侵蝕北投女巫的美麗身軀。幸好北投有著活絡的社區意識與居民參與,正如活絡的健康細胞隨時抵抗病變細胞一般;而在法院歷年認證後,環評制度也越來越「正常」,得以作為居民結實的後盾、有效的抗體。居民的聲音,將繼續守護著無言的山林。

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註釋

[1] 台北市八頭里仁協會官網

[2] 自由時報〈北纜規避環評 恐步貓纜後塵〉,2009年8月27日。

[3] 環保署「北投纜車須否環評認定之事實說明」新聞稿,2009年8月26日。

[4] 林泉里長張聿文是當時北投區40多位里長之中,唯一明確表態反對纜車者。

[5] 台北市議會第10屆第07次定期大會,2010年4月23日。

[6] 青年不北纜網誌臉書

書籍介紹

本文摘錄自《抗爭:從街頭到法院的十個環境運動》,新學林出版
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作者:張譽尹等15人

本書精選十個環境事件敘述台灣環境運動的歷程,每篇案例以人物故事及判決導讀帶出。案例故事帶領讀者認識事件的始末,娓娓道出參與者鮮為人知的心路歷程;判決導讀說明一則則歷審法院判決中實務見解的認定及影響,描述環境訴訟見解的演進。本書可為關心環境議題的法律人、社運人及學院師生提供實用之入門金鑰。

抗爭:從街頭到法院的十個環境運動
Photo Credit: 新學林出版

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航