拔不拔樁先擺一邊,水利會改組後台灣農業將面臨這些問題

拔不拔樁先擺一邊,水利會改組後台灣農業將面臨這些問題
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我們想讓你知道的是

立法院農田水利會的改制案已經勢在必行,先不論輿論拔樁的疑慮,改制後面臨的權責、處理效能,和財產歸屬等問題,台灣的農民應該如何面對和解決,才能確保農業的健全?

作者:蘇明道(台灣大學生物環境系統工程系教授、曾任苗栗與嘉南農田水利會會務委員)

有鑑於本次農田水利會改組,農委會提出多項QA釋疑,然扣除人事福利制度等言之過早,和是否違憲拔樁等自有公論的議題外,讓我們將焦點回聚在改制對台灣農業和廣大農民的實質影響,檢視這一次的改制是否過為倉促,改制之後,又能有什麼因應措施?

一、為何農田水利會需改制升格為公務機關?

農委會:

1. 強化農業水資源利用效率:由政府結合前瞻計畫以系統性、資源整合觀點改善現有圳路,有助提升用水效率,提升糧食安全。

2. 擴大農民服務範圍:全國68萬可供糧食生產農地,尚有37萬尚未納入水利會灌區,農田水利會改制為公務機關後,將可逐步擴大灌溉服務至68萬公頃農地。

3. 水利會改制為公務機關後可賦予公權力,取締水質污染案件,保護灌溉水質,保障食品安全。

4. 都會型農田水利會,財源相對充裕,但其服務農地面積卻日漸減少;農業精華區的鄉村型農田水利會,財務相對困難。改制後由政府調控資源配置,均衡全國農田水利事業發展。

1. 目前水利會灌區面積約37萬公頃,灌排水路70,159公里,幾近全台灣公/道路總長度的兩倍,政府目前補助不到一半的維運經費都已感負擔沉重,如何能期待在收回後能全額負擔並提升效率?前瞻計畫只是一時非未來長久之計。

2. 如要將水利會目前業務擴大到一倍以上面積的灌區外農地,可否請農委會先提出所需之時程與經費「粗估」,以昭公信。且灌區外耕地超過65%為山坡地及環境敏感地區,要加強其開發利用仍需慎重考慮。 另外所需的水源亦無著落 目前台灣農業水資源每年規劃的供需平衡量約120億頓,要進行此一方案除時間財務外,所需要增加之水源量如何因應亦請諮詢水利主管單位經濟部水利署意見。

3. 以目前經濟部水利署依水利法河川管理辦法擁有警察職權,但是警察職權並不等同於警察,目前實務上水利署取締違法仍須保警偕同出勤,此一論點並不實際。

4. 最重要的是,所謂調控資源應是指「事業外資產」,此一部分是各該地農民先祖所捐輸貢獻之私產所累聚,未經取得原灌區會員投票同意,不宜移作其他區域使用。即使未來成立財團法人來管理,應明訂政府代表比例,且必須具有農田水利專業,以免又流於酬庸。

二、為何稱改制升格?改為公務機關,農民會不會找不到人服務?

農委會:

1. 依據農田水利會組織通則,農田水利會為公法人,賦予如水利用地徵收之部分公權力,致於處理灌溉水質汙染與妨礙水利案件,緩不濟急。將水利會納入農業部之農村及農田水利署,配合制定農田水利法,可執行高權公權力,有效保護農地及農業水資源之安全性。

2. 改制後,現有的290個工作站及3,474個水利小組還會存在,提供基層服務。

1. 一如前列法條,根據河川管理辦法第11條:管理機關應設置河川巡防人員或河川駐衛警察,執行水利法第75條之警察職權,負責河川巡防及違法危害河防安全事件之取締;必要時並得會同當地警察機關辦理。駐衛警並非警察,而是依警察人員人事條例第40條設立,而水利機關目前處理辦法與目前水利會並無太大差異,實無法如所言提高水汙染與水利案件之處理效能。

2. 水利會業務只至工作站為止,其下為小組和輪區,由農民自行管理小組內田間作業事宜,小組長非水利會員工,由會員選舉產生,為無給職,比較特殊的是嘉南因水源水量不足,乃以自籌款財源顧用掌水工處理田間灌溉事務,每年也需要數億元預算更添其財務負擔,試問改制公務機關之後水利小組業務如何運作?再者,水利會業務並非朝九晚五,尤其颱風洪汎期更需24小時進行應變,業務範圍廣大不是辦公室工作型態,且為需要體力型的工作(因此水利稅人員進用考試乃增考開閉水門的測試項目),完全依靠公務員人力,不太可能負荷。

三、水利會改制的推動時程為何?

農委會:

改制分兩階段辦理。

第一階段,先停止會長、會務委員選舉,將臺灣15個水利會會長及會務委員任期由107年5月31日,延長至109年9月30日,與台北市農田水利會同時任期屆滿,於109年10月再行一起改制;

第二階段,在延任期間,將水利會改制涉及組織、資產、人事等事項,與相關部會及各農田水利會研議,制定農田水利會改制條例,以法律明文規範相關保障事務。

目前延任15位會長超過兩年之任期已引起社會對適法性與正當性之質疑,且對各種配套尚未有完整的討論與設計,如第二階段之研議後發現目前規畫並不可行,屆時手忙腳亂有損政府形象,如硬著執行更非國家之福,不如暫緩推動,利用這段時間邀集各界專業研討完整規劃配套,屆時如要推行也只須延任七星與瑠公兩位會長,影響較小,以維政府威信與形象。

四、這次農田水利會組織通則修正重點為何?

農委會:

1. 增訂會長及職員準用公務人員行政中立法之規定,維持農田水利會專業行政。

2. 停止農田水利會會長、會務委員選舉,將臺灣15個農田水利會現任會長暨會務委員任期屆滿日由107年5月31日延至109年9月30日,屆時與臺北市七星及瑠公等兩個農田水利會同時改制升格公務機關。

3. 對於改制公務機關後之人事制度、組織設計、資產運用與管理等事項,另制定農田水利會改制條例,以法律明文規定。

1. 依據現行農田水利會組織通則》第23條規定:「農田水利會之會長及各級專任職員,視同刑法上之公務員,不得兼任其他公職」,已足夠規範水利會作為,特別強調「行政中立法」徒增社會對此舉乃針對選舉而來的想像。

2. 已於前第三點討論,不再贅述。

3. 如農委會自己所陳:「對於改制公務機關後之人事制度、組織設計、資產運用與管理等事項」目前均未有完善的討論與配套,實看不出有立即推動之必要。

農地, 農民
Photo Credit:台灣農村陣線

五、不能再選一任,再改制嗎?

農委會:

現行規定會長及會務委員任期為4年,若再選一任,臺灣省15個農田水利會第5屆會長及會務委員任期屆滿日為111年5月31日,臺北市七星及瑠公農田水利會任期屆滿日則為113年9月30日,水利會改制為公務機關時程必須延後,對於農業水資源效率、食品安全都有不利影響。

如前第三點說明,宜先暫緩並待各項配套完善設計後再行推動。此外,對所謂水利會改制時程延後會「對農業水資源效率、食品安全有不利影響之論點」也嫌誇大,水利會一直在農委會監管下執行業務,如若監督都做不好,遑論實際接管如此龐大的業務?這種源自傳統一條鞭的封建管理思維,與當前著重溝通與效率的扁平式政府之世界潮流,實屬相背而馳。

六、目前全國有17個農田水利會,分署僅設6個,現職人員是否將被迫離開居住地遠赴外地上班,影響家庭生活?

農委會:

不會。水利會人員除自願請調情形外,所有人員均會維持原水利會灌區內工作地點繼續服務農民。

農委會應當知悉水利會轄區遼闊,所謂在原灌區工作也可能是從台南新化調到嘉義的朴子,或從屏東鹽埔調到恆春,此一回應難解所有基層水利會同仁的憂慮。

七、改制有無侵占民產的疑慮?

農委會:

1. 農田水利會演進超過百年,財產來自私人投資興建、農民提供、承接日據時代水利組合資產、政府補助及農地重劃條例規定登記所有。就學理來說,國有財產及公法人財產(如行政法人、農田水利會等)本來就屬於公有財產體系的一部分。

2. 這次改制,資產如同當初設置公法人一樣,一定會維持其公益性,專款專用於農田水利事業上。

此一論述自有公論,但是即使是專款專用,但經費支配運用的決策如何做?農民是否還有發言權或改由政府成立所謂委員會?是否可能再次淪為酬庸與利益輸送的管道?既然水利會是源自農民的財產,農民為何不能有話語權?

八、水利會改公務機關,水利會的財產是不是就充公了?

農委會:

不會。農田水利會財產,還是繼續作農田水利事業使用、專款專用,政府也會繼續以公務預算投資農水路,讓灌溉排水更順暢。

先不論水利會既有的資產,水利會仍有龐大潛在的債務問題,且各水利會多有占用公私有土地的問題,一般因為從事農民服務也就將錯就錯,在水利會業務尚稱作「照舊使用」但實際上就是「佔用」,未來改為公務機關後政府勢必得要處理,收購或徵收這些佔用的私人土地又將是龐大的財務負擔。

況且,部分水利會所有的水庫埤塘亦屬於農民,如曾文水庫當初由嘉南地區農民繳工程費約近60%投資興建(逐年繳糧攤還),也是一筆爛帳。

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Photo Credit: Coben liao CC BY-ND 2.0

九、水利會改制後,灌溉水污染會比水利會處理的更好嗎?

農委會:

會。水利會改制為政府機關,將有公權力裁罰灌溉水污染的公司或個人,農委會將制定農田水利法等配套措施,由農業部門統一處分,不用再轉一手交環保機關去查,對於可能造成灌溉水污染的公司、個人會有嚇阻作用,可保護灌溉水質,讓農地、農作免受污染。

依前所述相關法條,水利會擁有警察職權,然實務上仍須保警偕同出勤,即可知此一論點實不可信。

河川管理辦法》第11條:管理機關應設置河川巡防人員或河川駐衛警察,執行水利法第75條之警察職權,負責河川巡防及違法危害河防安全事件之取締;必要時並得會同當地警察機關辦理。駐衛警並非警察 而是依「警察人員人事條例」第40條設立,而水利機關目前處理辦法與目前水利會並無太大差異,時無法如所言提高水污染與水利案件之處理效能。

十、農業水權會被移撥工業使用嗎?

農委會:

1. 水權順序是依水利法規範,農業在工業之前,不會被移撥工業使用。

2. 若遇缺水枯旱時期需調用農業用水,則仍需依據水利法、農業用水調度使用協調作業要點規定,給予補償。

1. 水權順序自水利法訂定之初至今,均為農業優先於工業,但綜觀20年來的水資源管理,不缺政府用各種行政方法與權宜將農業用水移做工業使用之案例,以長期造成社會負面觀感。

2. 民以食為天,且因農業生產之經濟效益偏低,未來將可能朝區域性糧食自給自足的趨勢發展,站在農委會主管國家糧食立場,應該推動修改水利法》,強化農業用水資源的位階,必要時仿瑞士的做法將農業入憲才是當務之急。

十一、水利會改制100%服務農民,要怎麼做?

農委會:

1.現在農田水利會會長及會務委員的選舉制度,致地方有選舉考量,不願意擴大服務範圍。

2.由農村及水田水利分署辦理水資源開發及灌區外農田水利設施改善工程,原農田水利會人員則繼續辦理灌區內灌溉管理業務。待灌區外設施改善完成後,則納入灌區管理。

3. 改制後,期建構國家水資源公共化管理體制,及均衡都會、鄉村農田水利會整體資源,逐步將灌溉服務範圍擴大至全國68萬公頃可供糧食生產農地。

大哉問。

但不論如何,這不是動筆寫八股就能解決的問題,需要集水利、農推、環境、社會、農經、法律….各領域專業人員商討完善的方案,想急就章快速解決問題的思維,通常會引來更多更大的問題,希望政府部門與主管機關慎之。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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【專訪】前副總統陳建仁:「缺水問題,恐怕是不輸COVID-19的嚴重公衛危機」

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Photo Credit:TNL Brand Studio

我們想讓你知道的是

全球缺水危機正對人類生命帶來的威脅,缺水地區的人們在渴死以前,往往是因為缺乏乾淨水源而病死的。前副總統、公衛專家陳建仁不只為我們上了一堂「水源與疾病」的通識課,也呼籲台灣人展現愛心與國際救援力。

全球缺水危機正對人類生命帶來威脅,缺水地區的人們在渴死以前,往往是因為缺乏乾淨水源而造成疾病、進而死亡。根據聯合國統計,每天有超過700位五歲以下的兒童因為不安全用水、不良衛生環境導致腹瀉死亡。無水之地的悲劇不只影響當地居民,其衍生的疾病也可能會衝擊全球的未來。

為了呼籲讀者重視全球缺水議題、重視其所帶來的公衛挑戰,本文專訪具有公衛專家背景的前副總統陳建仁,從公衛的角度談缺水問題。並邀請社會各界付出行動,別因為輕視缺水衍生的公衛危機,而造成下一次的大流行瘟疫。

當人們病死在無水之地——乾旱、缺水、髒水與公衛的關係

在2030年前,確保所有人都能享有乾淨可負擔的用水、以維持個人健康衛生及永續管理,是聯合國永續發展目標(SDG)的目標之一,也是當今世上所有人都應共同努力的任務。除了要確保現有的水源維持乾淨安全、減少污染,也要確保雨露均霑、人人有水,同時也不能忽視氣候變遷導致的乾旱、洪水對水資源造成的影響。儘管要努力的方向還有很多,「飲水思源」仍是世人時常忘記的課題。

2021年初,台灣曾遭遇旱災缺水危機,幸運的是我們有足夠因應的措施與設備,國人仍能保有安全衛生的淨水生活,但也可能因此未有深刻的缺水之痛。事實上,現在仍有許多國家或地區深陷乾旱的痛苦,並因為缺水或骯髒的水源導致大量疾病與死亡;根據聯合國統計(2022),光是因為洪災及水媒疾病導致的死亡人數,就佔了整體天災死亡率的70%。對此,陳建仁表示:

「其實缺水問題,恐怕是不輸COVID-19的嚴重公衛危機。COVID-19目前造成全球約5億人感染,且隨著病毒株變化和疫苗興起,這場流行病或許耗費2~3年就會減緩。但全球缺水問題卻有高達8億多人受影響,若不付出行動改善,當地居民只能一直面臨無水之苦。」

接著,陳建仁為我們上了一堂課,娓娓道來「水源與疾病」兩者之間的高度關聯性。

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Photo Credit:TNL Brand Studio
前副總統陳建仁,中央研究院 院士

「一直以來,人類期望從大自然取得乾淨水源,但是隨著人口增加、城市中的水源污染、氣候變遷造成的水災或乾旱,乾淨水源只會愈來愈得來不易。而不良水質當中,可能含有微生物細菌、病毒、化學污染物等,會造成霍亂、傷寒、阿米巴痢疾、病毒肝炎、癌症等疾病,因此缺水地區的人往往不是渴死,而是病死的。」

回顧人類歷史上跨國性的重大流行傳染病,就是起源於水中細菌的「霍亂」。19世紀中葉,霍亂從印度傳到歐洲,甚至傳播到中國和裏海;最後終結全球霍亂的關鍵,則是「流行病學之父」約翰・斯諾(John Snow)在倫敦霍亂流行時發現霍亂是因為嚴重的水污染所傳播。陳建仁說明:

「霍亂是污水引起,而非瘴癘引起。約翰・斯諾建立了這樣的觀念,可以說是公共衛生學上一項重大事件。」

陳建仁也強調,因為污水引起地方性疾病、後來蔓延至其他地區的案例,至今仍相當常見。「尤其因為氣候變遷而引發的洪水或暴雨,其過境之地使糞水、污水被沖刷出地面,更容易引起大範圍地區的公共衛生污染,所以,通常水災後的三個月內,受災地區又會流行好一陣子的腸胃道疾病感染。」

「時至今日,全球仍約有8.4億人無法享用安全乾淨的水,其中有3.4億人集中在撒哈拉沙漠以南的非洲。為了取水,當地人每天都要花好幾個小時取水,兒童也因此無法上學受教育。連飲用水都不足,遑論吃飯洗手的用水、或有沖水馬桶的廁所。水的問題尚未解決,公共衛生措施又該如何推展?」

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Photo Credit:Shutterstock/達志影像
電子顯微鏡下的霍亂弧菌。「流行病學之父」約翰・斯諾(John Snow)發現霍亂是污水引起,而非瘴癘引起。

不潔淨飲水,曾引發台灣地區性烏腳病

而台灣因為水污染引起疾病的經典案例之一,就是1950年代在西南沿海盛行的「烏腳病」。「烏腳病的患者,主要病徵是手掌與腳蹠皮膚發紫、角化、潰瘍,手指或腳趾末梢只要稍微受傷,就會壞疽發黑並且壞死脫落,而且伴隨劇痛。」陳建仁接著向我們說起這段故事。

在台灣盛行烏腳病的年代,當時的孫理蓮牧師娘(Lillian R. Dickson),與王金河醫師、謝緯醫師三人心疼受苦病患,便展開義診與照顧服務。不只免費為病人截肢,還設立「烏腳病患手工藝生產中心」,由王金河醫師的太太王毛碧梅女士教導病患編織竹簍等工藝,習得一技之長以自食其力,照顧病患的生命尊嚴。

「然而,光是截肢並不能解決層出不窮的烏腳病病例。」因此,謝緯醫師找上台大醫學院的陳拱北教授(後被譽為「台灣公衛之父」),與當時多位台大醫學院菁英組織研究團隊,試圖找出烏腳病的原因。「後來發現是居民飲用了深達地下30至100公尺的「地河井」水源,由於部分深井水的砷濃度很高,因此居民飲用後產生砷中毒現象,烏腳病也就是其中之一。」陳建仁說。

而在這段台灣烏腳病的流行史上,陳建仁也扮演了重要角色。「1980年,我從美國學成返台,當時台大公共衛生研究所主任吳新英教授就給了我一筆經費,授命我去研究烏腳病。」因此陳建仁走訪烏腳病盛行地區,採訪了300多位病患,發現慢性砷中毒不只造成烏腳病,還引起多重健康危害,包括缺血性心臟病、頸動脈硬化、癌症等。」

為了徹底解決烏腳病問題,陳建仁積極投入砷中毒研究,並估計出飲水砷濃度的可容忍極限。後來這項台灣研究算出的標準,美國和世界衛生組織也正式採用,修法將標準濃度從50μg/L改為10μg/L。

而當時全世界最嚴重的飲水砷中毒地區還包括孟加拉。為了解決缺水、污水引發的消化道疾病與死亡,聯合國兒童基金會與世界銀行援助孟加拉的公共衛生工程處共同開發地下水,以提供人民「安全」乾淨的飲用水,殊不知又遇到砷中毒的挑戰。後來世界衛生組織取經陳建仁的研究,陳建仁也大方分享台灣經驗,推廣並協助檢測井水砷濃度含量,篩選可飲用的水源,才得以緩解這項全球公衛危機。

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Photo Credit:Shutterstock/達志影像
1990年代,陳建仁研究團隊在宜蘭地區發現因飲水造成的砷中毒、烏腳病案例。當時陳建仁火速建議宜蘭縣縣長游錫堃改善之道,後來宜蘭縣在短短三年內完成自來水管線的全面鋪設,確保民眾享有乾淨安全飲用水,減少砷中毒罹病風險。

再將時間往前推移,相信不少讀者的童年,有著每逢開學都要吃驅蟲藥、貼蛔蟲貼片的回憶。「台灣早期農業習慣直接用水肥灌溉,因此很多寄生蟲卵會接觸到蔬果,若沒有清洗乾淨,誤食寄生蟲卵污染的食物或水,即會造成腸胃道寄生蟲病,例如:蛔蟲。」

另外,早年的偏鄉或山區較少公共廁所,尚未有自來水廠,民眾多取用山泉水,或習慣隨地便溺,容易造成水源污染,大量引發兒童下痢、A型肝炎等案例。雖然這些經驗因為環境衛生措施和人民衛生習慣改善而愈來愈少,不過陳建仁也強調:「隨著台灣經濟發達、人口愈來愈多,水源供應的挑戰仍不會結束。」

從污水處理下水道的普及化,水庫集水區、河川遭到農業農藥或工廠廢水污染的問題,以及水資源再利用等,仍是近年台灣必須直接面對的水資源課題。萬一忽視水資源對人類生活的影響,最終付出代價的仍是人類的身體健康。

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Photo Credit:世界展望會
根據聯合國統計,每天有超過700位五歲以下的兒童因為不安全用水、不良衛生環境導致腹瀉死亡。

疫情下的反思:全球已是命運共同體,別讓地區性缺水釀成全球大瘟疫

「住在台灣的我們很幸福,但我們必須要知道世界上仍有許多人連喝水都有困難。」

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Photo Credit:TNL Brand Studio
「Taiwan can help. Taiwan is helping.」陳建仁期許國人透過台灣世界展望會水資源資助行動,為改變世界盡一份心力。

從歷史上有名的幾次全球霍亂大流行,到近年最令人感同身受的COVID-19,無不揭示著全球化時代、國際交流與旅遊盛行的現代,傳染病的擴散之速,已不可同日而語。當世界上仍有許多偏遠角落的居民面臨缺水帶來的死亡威脅,而COVID-19疫情也印證了全球已是命運共同體,若人們持續對缺水議題保持冷漠,那麼其所衍生的公衛問題,將是全球人類共付代價。

陳建仁不只祈願世人能發揮愛心、疼惜他人,也期許台灣人能實踐地球村一份子的義務,透過資助的方式加速國際救援的影響力。陳建仁說:「我和台灣世界展望會是老朋友了,一直以來都有關注展望會的行動。這次台灣世界展望會倡議關注水資源議題,並且看見水源與疾病的關係,我很敬佩也很支持。」即使無法以犧牲奉獻的精神到實地服務,或許也能透過資助台灣世界展望會的水資源救援行動,為改變世界盡一份心力。

事實上,在世界展望會的行動下,每10秒就多1個人獲得乾淨的水;每1天多3所學校因安全飲用水受益。光是2021年,世界展望會即幫助300萬人擁有安全水源、230萬人改善家中衛生環境,並向350萬人宣導建立良好衛生習慣。

「Taiwan can help. Taiwan is helping.」

陳建仁不只為我們上了一堂「水源與疾病」的通識課,也呼籲國人付出實行,展現台灣人的愛心與國際救援力。

I can help! I am helping! 立即資助台灣世界展望會,展開水資源救援行動

閱讀數位敘事:把水送進最遙遠的地方|台灣世界展望會#WASH計畫


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