拔不拔樁先擺一邊,水利會改組後台灣農業將面臨這些問題

拔不拔樁先擺一邊,水利會改組後台灣農業將面臨這些問題
Photo Credit:P_H_B@Flickr CC BY 2.0

我們想讓你知道的是

立法院農田水利會的改制案已經勢在必行,先不論輿論拔樁的疑慮,改制後面臨的權責、處理效能,和財產歸屬等問題,台灣的農民應該如何面對和解決,才能確保農業的健全?

作者:蘇明道(台灣大學生物環境系統工程系教授、曾任苗栗與嘉南農田水利會會務委員)

有鑑於本次農田水利會改組,農委會提出多項QA釋疑,然扣除人事福利制度等言之過早,和是否違憲拔樁等自有公論的議題外,讓我們將焦點回聚在改制對台灣農業和廣大農民的實質影響,檢視這一次的改制是否過為倉促,改制之後,又能有什麼因應措施?

一、為何農田水利會需改制升格為公務機關?

農委會:

1. 強化農業水資源利用效率:由政府結合前瞻計畫以系統性、資源整合觀點改善現有圳路,有助提升用水效率,提升糧食安全。

2. 擴大農民服務範圍:全國68萬可供糧食生產農地,尚有37萬尚未納入水利會灌區,農田水利會改制為公務機關後,將可逐步擴大灌溉服務至68萬公頃農地。

3. 水利會改制為公務機關後可賦予公權力,取締水質污染案件,保護灌溉水質,保障食品安全。

4. 都會型農田水利會,財源相對充裕,但其服務農地面積卻日漸減少;農業精華區的鄉村型農田水利會,財務相對困難。改制後由政府調控資源配置,均衡全國農田水利事業發展。

1. 目前水利會灌區面積約37萬公頃,灌排水路70,159公里,幾近全台灣公/道路總長度的兩倍,政府目前補助不到一半的維運經費都已感負擔沉重,如何能期待在收回後能全額負擔並提升效率?前瞻計畫只是一時非未來長久之計。

2. 如要將水利會目前業務擴大到一倍以上面積的灌區外農地,可否請農委會先提出所需之時程與經費「粗估」,以昭公信。且灌區外耕地超過65%為山坡地及環境敏感地區,要加強其開發利用仍需慎重考慮。 另外所需的水源亦無著落 目前台灣農業水資源每年規劃的供需平衡量約120億頓,要進行此一方案除時間財務外,所需要增加之水源量如何因應亦請諮詢水利主管單位經濟部水利署意見。

3. 以目前經濟部水利署依水利法河川管理辦法擁有警察職權,但是警察職權並不等同於警察,目前實務上水利署取締違法仍須保警偕同出勤,此一論點並不實際。

4. 最重要的是,所謂調控資源應是指「事業外資產」,此一部分是各該地農民先祖所捐輸貢獻之私產所累聚,未經取得原灌區會員投票同意,不宜移作其他區域使用。即使未來成立財團法人來管理,應明訂政府代表比例,且必須具有農田水利專業,以免又流於酬庸。

二、為何稱改制升格?改為公務機關,農民會不會找不到人服務?

農委會:

1. 依據農田水利會組織通則,農田水利會為公法人,賦予如水利用地徵收之部分公權力,致於處理灌溉水質汙染與妨礙水利案件,緩不濟急。將水利會納入農業部之農村及農田水利署,配合制定農田水利法,可執行高權公權力,有效保護農地及農業水資源之安全性。

2. 改制後,現有的290個工作站及3,474個水利小組還會存在,提供基層服務。

1. 一如前列法條,根據河川管理辦法第11條:管理機關應設置河川巡防人員或河川駐衛警察,執行水利法第75條之警察職權,負責河川巡防及違法危害河防安全事件之取締;必要時並得會同當地警察機關辦理。駐衛警並非警察,而是依警察人員人事條例第40條設立,而水利機關目前處理辦法與目前水利會並無太大差異,實無法如所言提高水汙染與水利案件之處理效能。

2. 水利會業務只至工作站為止,其下為小組和輪區,由農民自行管理小組內田間作業事宜,小組長非水利會員工,由會員選舉產生,為無給職,比較特殊的是嘉南因水源水量不足,乃以自籌款財源顧用掌水工處理田間灌溉事務,每年也需要數億元預算更添其財務負擔,試問改制公務機關之後水利小組業務如何運作?再者,水利會業務並非朝九晚五,尤其颱風洪汎期更需24小時進行應變,業務範圍廣大不是辦公室工作型態,且為需要體力型的工作(因此水利稅人員進用考試乃增考開閉水門的測試項目),完全依靠公務員人力,不太可能負荷。

三、水利會改制的推動時程為何?

農委會:

改制分兩階段辦理。

第一階段,先停止會長、會務委員選舉,將臺灣15個水利會會長及會務委員任期由107年5月31日,延長至109年9月30日,與台北市農田水利會同時任期屆滿,於109年10月再行一起改制;

第二階段,在延任期間,將水利會改制涉及組織、資產、人事等事項,與相關部會及各農田水利會研議,制定農田水利會改制條例,以法律明文規範相關保障事務。

目前延任15位會長超過兩年之任期已引起社會對適法性與正當性之質疑,且對各種配套尚未有完整的討論與設計,如第二階段之研議後發現目前規畫並不可行,屆時手忙腳亂有損政府形象,如硬著執行更非國家之福,不如暫緩推動,利用這段時間邀集各界專業研討完整規劃配套,屆時如要推行也只須延任七星與瑠公兩位會長,影響較小,以維政府威信與形象。

四、這次農田水利會組織通則修正重點為何?

農委會:

1. 增訂會長及職員準用公務人員行政中立法之規定,維持農田水利會專業行政。

2. 停止農田水利會會長、會務委員選舉,將臺灣15個農田水利會現任會長暨會務委員任期屆滿日由107年5月31日延至109年9月30日,屆時與臺北市七星及瑠公等兩個農田水利會同時改制升格公務機關。

3. 對於改制公務機關後之人事制度、組織設計、資產運用與管理等事項,另制定農田水利會改制條例,以法律明文規定。

1. 依據現行農田水利會組織通則》第23條規定:「農田水利會之會長及各級專任職員,視同刑法上之公務員,不得兼任其他公職」,已足夠規範水利會作為,特別強調「行政中立法」徒增社會對此舉乃針對選舉而來的想像。

2. 已於前第三點討論,不再贅述。

3. 如農委會自己所陳:「對於改制公務機關後之人事制度、組織設計、資產運用與管理等事項」目前均未有完善的討論與配套,實看不出有立即推動之必要。

農地, 農民
Photo Credit:台灣農村陣線

五、不能再選一任,再改制嗎?

農委會:

現行規定會長及會務委員任期為4年,若再選一任,臺灣省15個農田水利會第5屆會長及會務委員任期屆滿日為111年5月31日,臺北市七星及瑠公農田水利會任期屆滿日則為113年9月30日,水利會改制為公務機關時程必須延後,對於農業水資源效率、食品安全都有不利影響。

如前第三點說明,宜先暫緩並待各項配套完善設計後再行推動。此外,對所謂水利會改制時程延後會「對農業水資源效率、食品安全有不利影響之論點」也嫌誇大,水利會一直在農委會監管下執行業務,如若監督都做不好,遑論實際接管如此龐大的業務?這種源自傳統一條鞭的封建管理思維,與當前著重溝通與效率的扁平式政府之世界潮流,實屬相背而馳。

六、目前全國有17個農田水利會,分署僅設6個,現職人員是否將被迫離開居住地遠赴外地上班,影響家庭生活?

農委會:

不會。水利會人員除自願請調情形外,所有人員均會維持原水利會灌區內工作地點繼續服務農民。

農委會應當知悉水利會轄區遼闊,所謂在原灌區工作也可能是從台南新化調到嘉義的朴子,或從屏東鹽埔調到恆春,此一回應難解所有基層水利會同仁的憂慮。

七、改制有無侵占民產的疑慮?

農委會:

1. 農田水利會演進超過百年,財產來自私人投資興建、農民提供、承接日據時代水利組合資產、政府補助及農地重劃條例規定登記所有。就學理來說,國有財產及公法人財產(如行政法人、農田水利會等)本來就屬於公有財產體系的一部分。

2. 這次改制,資產如同當初設置公法人一樣,一定會維持其公益性,專款專用於農田水利事業上。

此一論述自有公論,但是即使是專款專用,但經費支配運用的決策如何做?農民是否還有發言權或改由政府成立所謂委員會?是否可能再次淪為酬庸與利益輸送的管道?既然水利會是源自農民的財產,農民為何不能有話語權?

八、水利會改公務機關,水利會的財產是不是就充公了?

農委會:

不會。農田水利會財產,還是繼續作農田水利事業使用、專款專用,政府也會繼續以公務預算投資農水路,讓灌溉排水更順暢。

先不論水利會既有的資產,水利會仍有龐大潛在的債務問題,且各水利會多有占用公私有土地的問題,一般因為從事農民服務也就將錯就錯,在水利會業務尚稱作「照舊使用」但實際上就是「佔用」,未來改為公務機關後政府勢必得要處理,收購或徵收這些佔用的私人土地又將是龐大的財務負擔。

況且,部分水利會所有的水庫埤塘亦屬於農民,如曾文水庫當初由嘉南地區農民繳工程費約近60%投資興建(逐年繳糧攤還),也是一筆爛帳。

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Photo Credit: Coben liao CC BY-ND 2.0

九、水利會改制後,灌溉水污染會比水利會處理的更好嗎?

農委會:

會。水利會改制為政府機關,將有公權力裁罰灌溉水污染的公司或個人,農委會將制定農田水利法等配套措施,由農業部門統一處分,不用再轉一手交環保機關去查,對於可能造成灌溉水污染的公司、個人會有嚇阻作用,可保護灌溉水質,讓農地、農作免受污染。

依前所述相關法條,水利會擁有警察職權,然實務上仍須保警偕同出勤,即可知此一論點實不可信。

河川管理辦法》第11條:管理機關應設置河川巡防人員或河川駐衛警察,執行水利法第75條之警察職權,負責河川巡防及違法危害河防安全事件之取締;必要時並得會同當地警察機關辦理。駐衛警並非警察 而是依「警察人員人事條例」第40條設立,而水利機關目前處理辦法與目前水利會並無太大差異,時無法如所言提高水污染與水利案件之處理效能。

十、農業水權會被移撥工業使用嗎?

農委會:

1. 水權順序是依水利法規範,農業在工業之前,不會被移撥工業使用。

2. 若遇缺水枯旱時期需調用農業用水,則仍需依據水利法、農業用水調度使用協調作業要點規定,給予補償。

1. 水權順序自水利法訂定之初至今,均為農業優先於工業,但綜觀20年來的水資源管理,不缺政府用各種行政方法與權宜將農業用水移做工業使用之案例,以長期造成社會負面觀感。

2. 民以食為天,且因農業生產之經濟效益偏低,未來將可能朝區域性糧食自給自足的趨勢發展,站在農委會主管國家糧食立場,應該推動修改水利法》,強化農業用水資源的位階,必要時仿瑞士的做法將農業入憲才是當務之急。

十一、水利會改制100%服務農民,要怎麼做?

農委會:

1.現在農田水利會會長及會務委員的選舉制度,致地方有選舉考量,不願意擴大服務範圍。

2.由農村及水田水利分署辦理水資源開發及灌區外農田水利設施改善工程,原農田水利會人員則繼續辦理灌區內灌溉管理業務。待灌區外設施改善完成後,則納入灌區管理。

3. 改制後,期建構國家水資源公共化管理體制,及均衡都會、鄉村農田水利會整體資源,逐步將灌溉服務範圍擴大至全國68萬公頃可供糧食生產農地。

大哉問。

但不論如何,這不是動筆寫八股就能解決的問題,需要集水利、農推、環境、社會、農經、法律….各領域專業人員商討完善的方案,想急就章快速解決問題的思維,通常會引來更多更大的問題,希望政府部門與主管機關慎之。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航