北極融冰新加坡最緊張：世界強權競逐「偉大的新航道」，台灣該把握機會參一腳

文：蔡榮峰（澳洲國立國家大學戰略及外交雙碩士）

新加坡總理李顯龍日前談到香港情勢，認為無論是佔中運動或是太陽花運動只是徒增困擾，都無助於解決真正的問題。有趣的是，總是讓人感覺隔岸觀火的新加坡在港台運動爆發前的十年之間，卻大量吸收港台出走人才、進行經濟轉型，可說是「中國因素 」下的真正既得利益者，在東亞賽局中佔盡先機。

然而，李顯龍不會主動告訴你的，是新加坡這十年賽局背後真正的隱憂；一個距離東亞千里之外，比「中國因素」影響更深遠的效應正開始發酵，那就是過去幾百年被視為夢幻航道的北極航道即將實現。

這個21世紀初葉內快速成形的歐亞新興航道，不僅令大國磨刀霍霍、區域小國摩拳擦掌，就連新加坡這個赤道國家也必須卯足全力進入北極理事會，跌破眾人眼鏡。究竟一向未雨綢繆的新加坡嗅到了什麼國際風向？北極，這個乍聽之下非常遙遠的地理名詞，又如何將成為本世紀的關鍵詞？徹底改變世界航運史、並帶來全球地緣政治大洗牌的暗流正悄悄地從冰山之間湧現。

北極海，下一個南海？

美國冰雪資料中心的2007年統計、北極理事會公布的《2009北極海運報告書》，皆預估2030年起可能因大範圍融冰而出現西北、東北兩條北極航道，宣判蘇伊士運河（位於埃及西奈半島西側）在歐亞海運長達一個半世紀的獨佔地位即將結束。

透過北極航道，西歐與東亞之間的航程將比現有的蘇伊士運河航線縮短5500公里，換句話說，往來上海與鹿特丹的船走俄羅斯沿岸的東北航道將縮短航程22%，也就是至少免去10天航程，又能避開麻六甲及中東海域等高風險區域，等同於減少30萬美金燃油與保險成本。即便走美加沿岸的西北航道也可省掉15%總航程（註1）。

如此有競爭力的新航路再加上潛在天然資源，預計在不久的將來會促成「環北極經濟圈」的興起，範圍涵蓋北美、北歐、俄羅斯，形成另一個與東南亞各國競爭的全球海運中心，大幅改變世界與東亞的地緣政治局勢。

歐亞海運新航道，藍色路線為北極東北航道，紅色路線為經蘇伊士運河傳統航道｜Photo Credit: mothership.sg CC BY 3.0

截至今年8月為止，丹麥、挪威、加拿大、俄羅斯都已經向聯合國提出北極領土、領海的主權擴張，北極八國（註2）明爭暗鬥不說，連該區域唯一的國際政府組織北極理事會（Arctic Council）的國際地位也急速上升。

去年5月於瑞典基律納（Kiruna）召開的第8次部長級會議敲定義、中、日、韓和新加坡以觀察員身分加入，若加上其他成員，北極理事會17國幾乎涵蓋所有新舊強權，成為大國新的角力場。前挪威外交部部長約納斯格斯特勒（Jonas Gahr Støre）就感嘆說，北極理事會面臨的挑戰在十年前是無人知曉，現在則是該如何面對一擁而上的各種利益折衝。

美俄國防部於去年先後各自發表了《北極戰略》、《2020年前北極發展戰略》，引起中國及歐洲高度關注。美國於原有海軍基礎上制定相關計畫，提倡以多方合作為主要形式涉入北極事務，與其北約傳統歐洲盟國共同維持北極海自由通行（註3）；相較之下，俄羅斯的軍事化大動作則走的是另外一條路線。

根據俄羅斯獨立報，俄國已完成新地島羅加喬沃機場（Rogachevo）跑道的改造工程，未來還將在法蘭士約瑟夫地群島（Franz Josef Land Islands）的格雷厄母‧貝爾島（Graham Bell Island）重建世界上緯度最高的北極圈機場，並規劃未來十年間籌建北極專屬陸海空軍部隊（註4）。

中國因距離北極過遠，無實質周邊領土，所以企圖加強與北歐國家間經濟關係，以各種直接、間接國際資本的方式存在北極八國境內維護其利益。中國國家海洋局搶先於北極理事會2013年會召開前一個月公布了《國家海洋事業發展十二五規劃》，不但把北極放在前言，還特別於章節中提到北極航道的利用調查與研究、北極考察常態化 ，為第十八大三中全會決定建構「海上絲綢之路」以來，對北極規劃宣示性最強的官方文件。

去年年底中國以23.5億美元的價格，透過英商倫敦礦業公司取得丹麥格陵蘭島30年採礦權。此外，2012年8月從上海出發的中國首艘東北航道科研船雪龍號正好抵達冰島時，中坤集團以「開發休閒產業」為由欲在冰島購買300平方公里的無人土地，引起冰島政壇一時震盪而遭到拒絕，於是將目標轉向挪威。

這個因劉曉波諾貝爾和平獎風波，而被中國貿易報復的小國（註5），今年夏天與中坤集團達成了一項初步協議，該集團以約400萬美元購買挪威高緯度城市特羅姆瑟附近一大塊臨海地塊；中國還嘗試獲准在挪威最北端的斯瓦巴群島建立大型雷達天線（註6）。

巧合的是，拒絕賣地的冰島去年4月與中國簽成自由貿易協定，成為全歐第一個與中國簽定自貿協定的國家；一個月後的北極理事會年會上，所有北歐國家一致投票贊成中國成為觀察員，為中國打開了通往北極的大門。

北極八國地緣位置圖｜Photo Credit: CIA World Fact Book CC0

百年難得的小國機遇期

目前各界評估北極航道只有夏季融冰期才能通行，然而光是能挑戰歐亞唯一航道的潛在價值與週邊天然資源，就足以引起各強權覬覦，更不用提融冰期還可能因為全球暖化而加長 。更重要的是，能從中獲得好處的可不只有大國；大國疆域再遼闊，還是必須仰賴航道上的轉運據點才能將其北極戰略付諸實現，這便是小國趁勢崛起之契機。

2004年海運路線次數統計圖，顏色越接近紅色則次數越多，紅色為200次以上｜Photo Credit：2009北極海運報告書

觀察北極海運路線次數統計圖，不難發現一些自古被視為「地處偏遠」的小國或小島都很有可能成為新興的歐亞轉運站，如東北航道上的挪威、冰島、俄羅斯、西北航道上的丹麥港口，都有潛力問鼎歐洲當代第一大港荷蘭鹿特丹的寶座。如同歐洲的需求與蘇伊士運河的開通造就了新加坡，也許不久的將來，世人就會以「歐洲的新加坡」稱呼其中某個島國也說不定。

十年河東十年河西，對於北極航道的出現，最為緊張的莫過於新加坡了；北極航道一旦開通，東北亞往歐洲的船將有整整一季不需經過新加坡，甚至連其他亞太國家為避開麻六甲、中東的風險，也可能選擇北走歐洲。

另外，今年年初盛傳中國已決定出資在泰國南部開鑿「克拉運河」（Kra Canal）；這個號稱「東方巴拿馬」的克拉運河若成真，緬甸海直通暹羅灣，新加坡地緣優勢將形同全數被移轉給泰國，無疑雪上加霜（註7）。不過，克拉運河建城最快也要到2050年，相較之下，該如何應對未來10年就可能影響星國經濟的北極航道更顯得急迫。

新加坡總理李顯龍曾語帶保留地表示「短期內還看不出影響，但長遠來說就不知道了」，新加坡最新對策是以全球重要海運國家之名，於去年5月加入北極理事會，成為理事會中地理位置離北極最遠、唯一來自熱帶地區的觀察員。

日前李顯龍在新加坡國立大學校友會上提及「新加坡必須隨時放眼外在變局才能常保競爭力」時，還特別再次以北極航道對新加坡未來的影響為例，足見此事在星國領導人心中之重要性 。花費十年功夫發展航空、觀光、金融業以分散海運業所佔的GDP比重，或許在北極航道全面衝擊來臨前，新加坡仍然有機會轉型求生（註8）。

北極航道對台灣的意義

風水輪流轉，對台灣來說，北極航道的意義恰好與新加坡相反，東北亞將成為東南亞、紐澳與歐洲三區之間的轉運樞紐；屆時高雄、上海、釜山、橫濱四港將有機會分食原來屬於新加坡、香港、深圳的大餅，這對台灣來說有雙重意義。

第一，台灣戰略地位上升。台灣海峽、對馬海峽、白令海峽將成為新的全球戰略衢道，夏季通行船隻倍數成長。對日本、西方國家、東協來說，台灣海峽作為國際水域要比成為中國領海來得有利，即便各國在政治上不與台灣正面打交道，該省的錢還是得省，商業間的折衝樽俎將為我國帶來另一波合作的可能性，可說是台灣與其他國家加深雙邊實質關係的良機，同時亦提高了中國武力犯台之成本。

當今全球能源戰略衢道圖｜Photo Credit：美國能源資訊局

第二，台灣百年海運機遇期到來，造就一府二鹿三艋舺盛況的國際地緣因素，將重回這個島國。過往船隻增加之際，東北亞各港口承載轉運量勢必大增，因此台灣政府應該考慮北極航道這個千載難逢的機緣，通盤規劃時將港口未來十年發展目標設定為「世界轉口港」而不只是中國貨品的「出口港」、要做各區域大港之間的樞紐而不只是中國港埠的對口港。

發展兩岸直航固然美事一樁，不過僅僅將目光放在以中國為終端的轉口貿易實在未免太妄自菲薄，畢竟連上海這全球第一大轉運港的地位也非單靠出口中國商品就能達成，未來更不可能只限於這個狹隘的目標，我們台灣又何必畫地自限？

根據歐洲航運經濟與物流研究所（Institute of Shipping Economics and Logistics）以及聯合國貿易暨發展會議（UNCTAD）「2013年海運檢視報告」（Review of Maritime Transport）的數據，全球十大海運國家之中台灣排名第9（註9），其中長榮海運、陽明海運更分別位居世界第5、第15大海運公司；聯合國貿發會的報告還指出近年全球海運開始出現明顯併購趨勢，未來全球海運可能掌握在為數不多的公司手中。

台灣的外交困境非一日之寒，雖未能與其他同屬海運十強的日中韓星一起加入北極理事會，但隨著夏季北極冰帽日益消減、圍繞著北極海域的大國博弈逐逐漸白熱化之際，國際地緣政治將迎來一波動盪。難得對台灣有利的局勢即將出現，政府若能在未來十年把關鍵發展期機幫助台灣海運業趁勢坐大，輔以轉口港發展優勢，屬於世界的台灣就能在嶄新的航海時代再次躍起。

附註

1. 現階段每年行經蘇伊士－麻六甲路線的全球海運公司每年用於船險投保、綁架贖金、客戶賠償的金額就高達70億至120億美金，這也難怪俄羅斯總統普亭曾斷言東北航道遲早會是蘇伊士運河的競爭對手。見蘋果日報、路透社與新華社報導。

2. 部分領土處於北極圈內的八個國家，即加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯、瑞典、美國，它們同時也是北極理事會的創始會員國。

3. 美國國防部部長黑格（Chuck Hagel）於去年11月的國際安全論壇（International Security Forum）上提及了北極蘊含全球將近四分之一的未開採石油及天然氣，國家利益涉及北極圈的各國有責任「共同打造一個和平安全的區域」。此番發言多少也顯示除了航運利益外，資源爭奪可能導致該區域的軍事競賽風險上升的主要原因之一。而美國則是照傳統的北約路線來料理此事，並且加強與北歐國家的軍事關係，如一年比一年大的挪威15國聯合軍演「寒冷反應」（Cold Response）。原文請見美國國防部新聞稿。

4. 超連結網址為中國媒體及學界引述，俄羅斯獨立報原文報導連結如下：ng.ru。

5. 中國異議人士劉曉波於2010年獲頒諾貝爾和平獎後，中國揚言此舉將傷害兩國關係，隨後即中止了雙邊自由貿易談判、取消挪威到中國的72小時免簽，並且開始刁難挪威鮭魚（三文魚）的檢疫，導致該國本來佔中國鮭魚消費市場九成出口劇降至三成以下，任憑堆積如山的挪威鮭魚腐爛，從此中國市場由澳洲鮭魚取而代之。更多報導請見美國之音、瞧中外、蘋果日報。

6. 這件事情目前也在挪威鬧得沸沸揚揚，挪威極地研究科學院（Norwegian Scientific Academy for Polar Research）院長維利．符斯滕（Willy Ostreng）表示「任何對地緣政治感興趣的人都知道，這裡是未來數年應該關注的地區」，無論黃怒波的中坤集團是否只是單純的經營旅遊事業，北京希望在北極站得住腳這件事情是挪威人的普遍看法。對於此報導筆者在此提出一個想法，反過來說，當北京找上門要求合作的時候，難不成中坤集團能說不嗎？冰島與挪威輿論擔心的隱憂，其實與台灣民眾擔心中資來台的狀況有異曲同工之妙。更多細節見紐約時報中文網。

7. 事後中國官媒出面否認，但無論是否定案，中方故意放出克拉運河興建消息，被解讀為除了免去海盜襲擾、解決麻六甲困境之外，更藉此「懲罰」支持美國重返亞洲的新加坡，並且試試國際風向。克拉運河對新加坡的威脅之大，可能將新加坡八成以上的轉運量（尤其石化船運）全數轉往泰國，星國以海運為主體的經濟結構將受到毀滅性打擊。早在1946年的英泰條約（1946 Anglo-Thai Treaty）中的第七條，英國就曾明定泰國不得未經英國政府同意下興建任何連接印度洋（緬甸海）與暹羅灣之運河，以確保新加坡海運樞紐地位的五十年不變。關於克拉運河將對東南亞造成的衝擊，請見The Diplomat。

8. 香港與新加坡的「雙城之爭」最近也因為佔中的關係再度引起討論，早在1997香港回歸時，新加坡大力吸收香港移民，希望利用香港的白領人才將星國轉型成金融中心，兩國金融地位在過去10年間差距大幅拉近。2014年全球金融中心指數（2014 Global Financial Centres Index）排名，港新分別佔全球第3、4名，香港亞洲第一金融中心的地位已然遭到新加坡逼宮。雖然也有不少人認為香港以中國為腹地，新加坡以東南亞為腹地，兩者無法相互替代，但是97回歸後中資大量進入香港，中國的潛規則文化某種程度上減弱了香港法制化優勢，尤其港府表現更是備受質疑，使許多外商銀行開始認真考慮用腳投票移往新加坡。不意外地，親中港媒及台媒倒音為果，把這種長期現象怪罪到最近才出現的佔中運動上面去。另外，有興趣了解北京為何暫時還耐何不了香港金融地位的讀者，筆者頗推林士清（台灣經濟研究院助理研究員）的精彩分析評論。

9. 東亞五國皆在全球前十強，日、中、韓、新加坡及台灣，排名分別位居世界第2、3、5、7 及9；香港亦居世界第12位。

本文獲菜市場政治學授權刊登，原文於此
原標題：浮冰下的暗流 — 淺談北極航道引發的危機與轉機

Photo Credit: U.S. Geological Survey @ Flickr CC BY 2.0

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