全球恐怖主義與川普的反恐政策(下):川普的閉門政策是否有效?

全球恐怖主義與川普的反恐政策(下):川普的閉門政策是否有效?
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根據統計,近來受恐怖份子攻擊的人數逐漸減少,但受恐怖主義影響的國家卻越來越多,川普以「旅遊禁令」 關上美國與穆斯林國家之間的大門,但這樣的做法是否為真正的解方?

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文:黃芳誼(美國佛羅里達大學社會學博士)

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聯合國的反恐政策

聯合國目前祭出三種反恐的方案(Sebastian, 2016)。

第一,提升全球反恐怖主義的策略,增加國際大會活動,以致力反恐的策略規劃。例如2005年制止核恐怖主義行為國際公約大會(Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism)。

第二,對各國施加反恐主義的責任與應履行的義務,建立績效責任與強化反恐能力。例如根據理事會第2178號決議(Council Resolution 2178),2014年103個國家同意支援反恐計劃,並成立防止暴力極端主義主義行動計畫(Plan of Action to Prevent Violent Extremism ,簡稱PVE),在2015年由聯合國大會秘書處立法通過並施行。

第三,持續對反對反恐計畫的國家施行強制性制裁,安理會進行經濟等各手段制裁資助恐怖主主義組織發展的國家。這些制裁在2005到2011年間,間接或直接削弱蓋達組織的勢力。但是,這三種方式其實都沒有評鑑的標準,因此,難以對反恐所達的成效有所評估(Sengupta, 2016)。

為了解決恐怖主義勢力的擴散,聯合國近年又增加兩個新的反恐策略。第一,了解這些暴力恐怖份子的特徵,致力於進入分化、介入、協商談判,尋求和平的管道解決彼此的問題。第二,積極處理在國家權力擴大與地方社群團體對政治不滿之間所產生的衝突(Sebastian, 2016),特別是那些被視為壓迫人民機器的國家。防止暴力極端主義主義行動計畫(PVE)不只是針對政府機關強化其反恐的能力,更者,其希望落實到各個地方組織,像是非政府營利組織、民間機關、私營企業等等,像是手機電訊公司、大型的科技公司、草根性地方團體、業界等公司行號,這些團體都遠比政府或公家組織要來的機動性高、解決衝突的彈性更強、更快、且有效率。

美國川普政府的反恐怖主義政策走向

美國在川普2017年初上任後,一連串的移民禁令直指向恐怖主義經常發生的國家。根據2017年9月24日川普公布的擴大移民禁令,新增了三個國家人民被限制入境美國的法律規定,包括委內瑞拉(Venezuela)、北韓、查德(Chad),加上先前禁止的另外五個穆斯林國家,諸如,伊朗、葉門、敘利亞、索馬尼亞、利比亞等。基於川普總統說要保護人民安全,免於受到恐怖主義的迫害,才會進行這些移民管制。但像是蘇丹與伊拉克等國家原先也被川普列為禁制入境美國的名單,卻在稍早之前被移除了。

Iraqi security forces hold an Islamist State flag which they pulled down at the University of Anbar, in Anbar province
Photo Credit: Reuters/達志影像
在拉馬迪市(Ramadi)繳獲伊斯蘭國旗幟的伊拉克政府軍

川普早在2015年12月份競選中提出等他搞清楚恐怖份子的內部行為,會禁止穆斯林入境美國。而在今年恐怖主義事件在歐洲頻傳,川普多次重述在競選提的政見,並致力於將他的新移民禁令與防止恐怖主義流竄美國做連結。

依據 Philip Bump九月二十五日在華盛頓郵報的分析,川普的移民新禁令的國家其實無法與恐怖主義進行連結。首先,伊拉克乃是恐怖主義盛行的頭號國家,但目前已經不在川普新禁令之內,儘管葉門、敘利亞、索馬尼亞都是2016年恐怖主義盛行的前十大國家之一,但是印度、阿基斯坦、菲律賓也是恐怖主義事件前十名發生的國家,比起2016年名列恐怖主義盛行排行第109名的北韓、第61名的查德、與第57名的委內瑞拉,都來得有高度的危險,川普只禁止名次較後的委內瑞拉等國的原因令人不解。因此,川普的反恐政策到底有沒有真正執行仍有待觀察(Bump, 2017)。

布希與歐巴馬政權均認為有必要對非與美國一樣抱持民主信念、支持自由價值觀的國家建立良好關係,布希政權協助對方的政治民主自由改革,歐巴馬政權則協助其建立法律程序、強化軍事安全。但研究顯示這些並無助於降低恐怖主義組織的擴張(Michael & Young, 2011)。

不過,歐巴馬政權協助阿爾及利亞政府提升國內軍事能力以對抗境內反抗軍與境外的敵人,並強化其國家立法程序與政治發展(Tankel, 2017)。Stephen(2017)認為川普偏好透過軍事行動的協助來幫助恐怖主義鄰近國家的武力擴張與強化其國防安全,儘管川普採用了布希政權的部分措施,也採納了歐巴馬政權非直接式的強化恐怖主義組織盛行的國家政治軍事權力,使其有能力消滅境內恐怖主義勢力。

有別於兩者的是,他對與這些國家建立良好關係,或是與其他歐盟國家合作進行反恐等毫無興趣。更者,他在今年於沙烏地阿拉伯的演講中聲明所以的伊斯蘭極端恐怖團體都應該被徹底消滅,這個聲明比起布希與只聚焦在蓋達恐怖主義伊斯蘭國組織的歐巴馬都還要來得強烈許多。然而,這樣的政令是否有助於抑制恐怖主義的發展仍有許多疑慮。如果川普只願意提升協助這些恐怖主義盛行的國家關於軍事武力的增進,而不重視政治、法律或經濟的改善,欲獲得贊助的國家則必須讓自己的內部的恐怖主義不斷擴張才行。又則,這些反恐聲明是否與川普倡導的美國優先的口號有違,他並未明確澄清。

結論

整體而言,恐怖主義的發展,從2010年直到2016年受害人數有所下降,但是受害的國家數卻明顯增加許多,尤其擴展到西歐、東南亞。恐怖主義的歷史進程從無政府狀態、反殖民主義、新左派到宗教路線,迄今方興未艾。恐怖主義形成的原因,目前至少有兩派說法,其一是惡劣的政經社會系統:專制獨裁的政治、高貧窮率、高犯罪、低教育機會、低就業率等惡劣環境;其二是文化衝突:政治理念、宗教信仰、價值觀差異、對抗西方殖民霸權的強敵環伺的壓迫。

恐怖份子的培養是透過社會化的培訓,其組織犯罪包括直接參與、策略結盟、以特權剝削等形式。恐怖份子的決策制定可以區分兩種,包括理性主義與效用主義。恐怖份子擅長透過最快速簡單大量的攻擊極大化其可預期的政治目的之報酬。這種策略性的決策行動被學者Schelling稱之廉價理論(cheap theory)。

此外,恐怖主義可區分為國際恐怖主義與國內恐怖主義。以往恐怖主義大多限定在非開發或是開發中國家,但是九一一事件之後,國際恐怖主義也逐漸蔓延到民主化國家。2016年恐怖主義攻擊受傷最慘的五個國家包括伊拉克、阿富汗、奈及利亞、巴基斯坦、與敘利亞,而伊拉克和黎凡特伊斯蘭國、博科聖地、塔利班與蓋達這四個恐怖主義組織要承擔泰半責任。聯合國的最新的反恐策略主要鎖定在分化、介入這些恐怖組織,並且施行談判協商,同時也積極處理國家與恐怖組織之間因政治不滿所造成的衝突。

儘管最後一波的宗教路線恐怖主義歷史發展進程在伊斯蘭教國家較為盛行,但是如果將伊斯蘭教崇拜者直接歸類成為恐怖份子即為一種謬誤,吾人需知絕大多數的穆斯林所信仰的傳統伊斯蘭教是愛好和平的。恐怖份子所信仰的並非是傳統的伊斯蘭教派,而是極端的伊斯蘭基本教義派。

川普在2017年上台後,揚言消滅恐怖主義。其喜好運用軍事武裝的協助來幫助,川普的反恐政策顯然與致力於與其他國家合作、協助改善恐怖主義流行國家之法律政治體制的歐巴馬政策有很大的區別。究竟川普透過資助軍事武力的方式贊助這些恐怖主義高漲的國家反恐,當這些國家想要得到更多美援,就必須確保恐怖主義依然在其國家內活動頻繁,而這個方式是否真正達到反恐的目的目前仍受到美國學界質疑。2017年9月24日川普公布的擴大移民禁令,目前禁止了委內瑞拉、北韓、乍德、伊朗、葉門、敘利亞、索馬尼亞、利比亞等八國人民入境移民美國,其中多為伊斯蘭教國家。然卻未將恐怖主義最嚴重伊拉克等國下禁令,故而若要論證川普是否透過移民禁令方式來反恐,亦有許多爭議。

拉斯維加斯
Photo credit: Reuters 達志影像

美國迄今將恐怖主義視為一門顯學,亦有不少資金挹注研究發展。然而,許多學者認為在建構恐怖主義這個名詞,給予其確切的定義上仍未有一致的看法。例如,2017年10月1日拉斯維加斯發生槍枝掃射事件成為美國史上最慘的大眾槍殺事件,各大媒體專家紛紛開始討論是否該兇手史蒂芬為恐怖份子。

如果依據內華達(Nevada)州的法律規定,國內恐怖主義的行為乃是「任何涉及使用毀滅、脅迫或暴力手段企圖傷害一般民眾的性命或導致傷亡的行為」,如果從美國聯邦法律來解釋,該兇手符合了國內恐怖主義的三個元素「違法州或聯邦法律,製造對人類生命有害的行為」 、「企圖威嚇或脅迫人民或政府」、「發生在美國境內」。但是該兇手並未符合聯邦法中定義的國內恐怖份子的必然要件之一:「企圖透過威嚇或脅迫方式來影響政府的政策」 、或「透過大規模毀滅、暗殺或綁架來影響政府的行為」 。不過,該案卻符合內華達州法律對國內恐怖主義的規定。目前在各政治人物參眾議員等在臉書、推特中,少數人直接使用兇手即為恐怖份子。儘管該案件是否為恐怖攻擊事件,各界仍爭論不休,不過,許多媒體反諷地認為假使兇手是穆斯林而非白人男性,一定立刻就會被貼上恐怖份子的標籤。

由於恐怖主義的定義是社會建構的,建構者可以是政府國家、媒體、專家學者、民眾、恐怖份子自己等。但是要如何釐清何者為恐怖主義事件、仇恨罪行(Hate crime)、種族主義者(Racist),抑或這些名詞的重疊的灰色地帶,目前仍有尚未有共識,如果定義無法確認,要進行研究分析或建立理論就會有所困難,因此恐怖主義的定義、理論與方法仍有待更多學者專家紮根釐清。

參考文獻
  • Michael, F., & Young, J. K. (2011). Terrorism, Democracy, and Credible Commitments. International Studies Quarterly., 55, 357–378.
  • Sebastian, von E. (2016). Assessing the UN’s efforts’ to counter terrorism. Institute for Economics and Peace.
  • Sengupta, S. (2016, September 19). Examining the UN’s Record on Urgent Global Challenges. The New York Times.
  • Tankel, S. (2017). Trump’s Plan to Defeat Terrorism Is Self Defeating. Retrieved October 4, 2017

本文經台灣新社會智庫授權轉載,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航