挖礦還要先問過原住民(上)?紐西蘭毛利人不僅有「專屬礦權」,還有「文化環評」

挖礦還要先問過原住民(上)?紐西蘭毛利人不僅有「專屬礦權」,還有「文化環評」
圖為2013年「向華盛頓進軍」50週年紀念活動,紐西蘭毛利舞者在美國華盛頓林肯紀念館前表演著名傳統舞蹈「哈卡舞」(戰舞)。Photo credit: AP / 達志影像

我們想讓你知道的是

在紐西蘭,開發計畫不只必須進行環評,還需要進行「文化環評」,看環境變化會對文化造成什麼影響,比如開發造成動物減少,也可能跟著影響到原住民的狩獵文化。

※ 圖為2013年8月28日「向華盛頓進軍」50週年紀念活動,紐西蘭毛利舞者在美國華盛頓林肯紀念館前表演著名傳統舞蹈「哈卡舞」(戰舞)。

亞泥花蓮新城山礦權在2017年11月通過展延,亞泥可以再採20年,嚴重影響當地太魯閣族人權益,不少人抗議政府通過展延時沒有按照《原住民族基本法》21條所說的:「跟原住民族諮商、取得原住民同意、讓原住民參與。」12月,立法院審查《礦業法》時,經濟部常務次長王美花對於原住民的「諮商同意權」甚至表示:「國際上沒有一個國家採礦,要經過原住民同意的。」

但事實上,紐西蘭和美國阿拉斯原住民都擁有「諮商同意權」,不只如此,紐西蘭的大型開發案還需要經過「文化環評」,紐西蘭毛利人甚至擁有「專屬礦權」。

美國阿拉斯加:礦物是原住民的財產,想採礦得先經過「部落法人」同意

1月26日,民間原住民組織共同舉辦學術研討會,當時東華大學財經法律研究所副教授蔡志偉就分享美國阿拉斯加的例子。阿拉斯加在1867年才被俄羅斯帝國賣給美國,阿拉斯加屬於俄羅斯帝國期間,當地的印第安原住民族曾經擁有大約3億7,500萬畝的土地主權(約151萬平方公里)。

Alaska-1w
圖表設計:關鍵評論網 游承穎

對於阿拉斯加廣大的土地以及自然資源(包括地底石油等礦產、地上動植物),除了原住民外,還有墾殖者和保育派兩股勢力也都非常關注,每股勢力各自促成不同的法案,其中保障原住民族的是1971年通過的《阿拉斯加原住民族土地權利法案》(Alaska Native Claims Settlement Act),簡稱ANCSA。

受制於墾殖者和保育派的勢力,ANCSA規定,原住民只能擁有4,000萬畝(約16萬平方公里)土地,只佔阿拉斯加總面積的的9.4%,此外,ANCSA也消滅原住民的「傳統領域權」,原住民無法在傳統獵場、漁場等地主張自己有狩獵、捕魚、採集的權利。

但好處是,ANCSA保障原住民對於他們選定的4,000萬畝土地擁有「財產權」,並成立12個「區域法人」和225個「部落法人」,以法人的方式來管理這些土地。

Alaska-2w_copy-2
圖表設計:關鍵評論網 游承穎

關於阿拉斯加原住民的礦權,蔡志偉指出,ANCSA第14條F項規定,「區域法人如果要在部落範圍內進行地表下的探勘、開採,按照美國法律規定,必須取得部落法人同意」。不只如此,條文也指出,「如果探勘處位在部落現存的墓地或歷史場域,都禁止開發礦產。」

雖然美國受制於其他兩派的壓力,ANCSA沒有辦法保障阿拉斯加原住民的「傳統領域權」,至今仍有許多爭議。但蔡志偉表示,單就礦產開採來說,阿拉斯加原住民在自己的土地擁有財產權,沒有經過部落法人的同意,業者也不能任意開採礦物。

紐西蘭:開發前得做「文化環評」,原住民還擁有「專屬礦權」

政治大學民族學系副教授官大偉則分享紐西蘭原住民毛利人的例子,毛利人的礦權,與三個紐西蘭法案息息相關,分別按照落實的年份排序如下:

  • 《懷唐伊條約法》(Treaty of Waitangi):承認毛利人主權。
  • 《資源管理法》(Resource Management Act):規定地方政府,礦物開採必須落實《懷唐伊條約法》,保障毛利人的權益。
  • 《毛利土地法》(Maori Land Act):承認毛利人土地權。
Newzealand-1w
圖表設計:關鍵評論網 游承穎
Newzealand-2w
圖表設計:關鍵評論網 游承穎

17世紀、18世紀間,英國墾殖者陸續來到紐西蘭,1840年,英國政府與紐西蘭原住民毛利人象徵性的簽訂《懷唐伊條約》(The Treaty of Waitangi),紐西蘭正式成為英國殖民地,條約中也承認毛利人的主權,但一直沒有被重視。1975年,新的執政黨通過了《懷唐伊條約法》,加上過去幾年原住民運動累積的影響力,紐西蘭開始真正落實《懷唐伊條約》所說的「毛利人主權」。

為了保障毛利人的土地權利,1993年,紐西蘭通過《毛利土地法》,保障原住民土地不受剝奪。而土地下的礦物,則與1991年通過的《資源管理法》有關。

Newzealand-3w
圖表設計:關鍵評論網 游承穎

《資源管理法》賦予地方政府管理、規範自然資源的權利,民間業者只要不符合地方政府的永續管理計畫,就不能進行採礦。

最重要的是,《資源管理法》也強調地方政府的資源管理計畫需符合《懷唐伊條約》,並承認毛利人對於自然資源有「守護」的責任,等於給了毛利人「諮商同意權」,「既然它有守護的責任,你就要經過諮詢,經過它的同意」官大偉說。

《資源管理法》也賦予地方政府,與毛利人部落「共同管理」自然資源的權利。此外,如果採礦的地點對毛利人來說,有重大文化意義,比方是原住民重要的神聖、禁忌地點,「不管你採礦計畫進行到什麼階段,毛利人都有權拒絕、要求中止採礦活動」。

《資源管理法》還規定,為了符合懷唐伊條約,開發計畫不只必須進行環評,還需要進行「文化環評」(全名「以文化基礎之環境影響評估」)。從文化角度看環境變化造成什麼影響,官大偉舉例,「比如開發造成動物減少,動物減少後對原住民狩獵文化有沒有影響。」

此外,官大偉也提到,雖然紐西蘭的《國家礦業法》明定紐西蘭礦物屬於國有,但由於毛利人本來就有採礦的習慣,仍有少數礦物經過爭取、協商後,「專屬」某個原住民部族的例子。比如紐西蘭國會就在1997通過《納塔胡法案》(Ngāi Tahu Act),明定「納塔胡部族」原住民擁有控制、採取「碧玉(pounamu)礦」的權利。

在美澳紐加四個國家中,紐西蘭原住民礦權相對完整。官大偉最後總結,「在國際上當然有要諮商同意的例子,而且從紐西蘭的經驗來看,原住民不只土地收益、共管權利,甚至擁有礦權。」

以上論文經政治大學民族學系副教授官大偉授權同意引用。

全台灣約190個礦場在原住民傳統領域,沒半個經過原住民「同意」

美國阿拉斯加原住民擁有財產權,對於礦產也擁有「諮商同意權」,也禁止在禁忌場域採礦,但是在墾殖派跟保育派的夾殺下,所擁有的土地很少。而紐西蘭可以說是全球原住民權益最進步的國家,《資源管理法》適用於紐西蘭全域,對於礦物,毛利人除了有最基本的「諮商同意權」,一旦某塊地被認為是禁忌場域,甚至可以要求業者中止開發,而「文化環評」,也保障了毛利人的傳統文化。

研討會也討論到加拿大及澳洲原住民的礦權狀況,加拿大明定原住民有傳統領域權,但傳統領域權是否包含礦權,仍有爭議,而澳洲則設立「土地權法庭」和「原住民土地基金」,讓原住民與業者協商、監督業者時,能有務實的經濟及法律支持。

反觀台灣的原住民族權利,其實我們的《原住民族基本法》並沒有比較落後,《原基法》第22條也規定了類似紐西蘭的「共同管理」機制 ,第21條也寫明,在原住民部落開發,必須與原住民「諮商」,並取得「同意」,或讓原住民「參與」。

東華大學原住民族學院院長浦忠成,也是當年《原基法》的籌劃者說,「《原住民族基本法》在12年前(頒布時),其實是國際間相當進步的原住民族法律。」

但國民黨原住民族立法委員鄭天財表示,過去各部會都以傳統領域還沒有正式公告為由,拒絕落實《原基法》21條的「諮商同意權」。長期關注台灣礦區環境的地球公民基金會執行長李根政也說:「全台灣246個礦場,八成(約196個)位在原住民的傳統領域。其中,沒以半個餞行《原基法》21條。」

雖然行政院表示,新版《礦業法》將會保障原住民族權益,新的礦業用地申請和舊有礦業用地礦業權展限時,都必須與原住民諮商、取得原住民同意或讓原住民參與。

但經濟部礦務局長徐景文曾表示,對於現在申請展延的50多個礦場,行政院未來將採取「從新、從優」的原則,如果業者認為《礦業法》舊法對他們有利,就用舊法,如果認為新法對他們才有利,則適用新法,將原住民的權益、環境的保育拋諸腦後。未來的《礦業法》修法,仍然需要大眾共同把關。

各國礦權比較表
資訊整理:關鍵評論網 李修慧|表格設計:關鍵評論網 林奕甫

核稿編輯:羊正鈺


Tags: