挖礦還要先問過原住民(下)?澳洲設立「土地權法庭」協助爭取礦權

挖礦還要先問過原住民(下)?澳洲設立「土地權法庭」協助爭取礦權
澳洲原住民在澳洲雪梨總督府前吹奏傳統樂器「迪吉里杜管」。Photo credit: AP / 達志影像
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澳洲政府早在1993年就通過《原住民土地權法》,設立「全國土地權法庭」、「原住民土地基金」、「原住民土地公司」,來監督土地協議,保護原住民的土地權。

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亞洲水泥去年在花蓮太魯閣族部落合法展延的事件,引起原住民礦權的討論,上篇提到紐西蘭和美國阿拉斯加都立法規定,採礦需要經過原住民同意,但每個國家處理方式都不同,不見得都透過「法律」保障原住民,加拿大原住民就藉由擴充「傳統領域權」的內涵,透過司法判決,保障自己的權益,澳洲則是設立「原住民土地法庭」、「原住民土地基金」,實際幫助原住民與礦業業者協商、監督採礦。

加拿大:原住民礦權還有爭議,但至少擁有「傳統領域權」

1月26日,原住民組織共同舉辦的「各國原住民族的礦權學術研討會」中,靜宜大學法律學系助理教授林淑雅說明加拿大原住民礦產權益。加拿大原住民的權利跟「傳統領域權」息息相關,而影響加拿大原住民傳統領域權最重要的,就是1763年發布的《皇室宣言》和1888年的「聖凱薩林案」(St. Catharine’s Milling Co.)判決。

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圖表設計:關鍵評論網 游承穎

1760年左右,英國從法國手上獲取現今加拿大的土地,為了攏絡當地與法國長期合作的原住民,1763年代,英國皇室與加拿大原住民簽訂《皇室宣言》,象徵性的承認原住民擁有土地,但也要求原住民的土地資源只能給英國皇室。1867年,加拿大從英國獨立,加拿大政府也承接了英國皇室的土地權利。

1888年的「聖凱薩林案」判決認定,基於《皇室宣言》,加拿大政府擁有原住民族土地的「財產權」,但也強調,原住民族擁有「傳統領域權」,可以限制政府的財產權。

「聖凱薩林案」判決也說明,傳統領域必須符合下面三個特徵:

  1. 原住民族在殖民政權佔領這塊土地前,就已經「先存在」在這塊土地上。
  2. 原住民族必須「實質利用、管理」這塊土地及土地上的自然資源。(比方A族只是偶爾經過某塊地,沒有實質在那塊地上生活、利用土地,就不能說那塊地屬於A族的傳統領域。)
  3. 原住民族對於土地及自然資源的利用狀態,必須在殖民政權出現時,仍「繼續存在」。(假設這塊土地一開始是A族原住民所有,後來因為戰爭的原因被B族奪去,在B族利用、管理的時期,英國皇室前來殖民,發布《皇室宣言》,那麼這就屬於B族的傳統領域。)
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但傳統領域權是否包含礦權,在加拿大其實還有爭議,在不同的礦權司法案件中,法官會依據自己對傳統領域的理解作出判決,這些判決又可以簡單分成「狹義說」和「廣義說」兩種。

1980年和1984的狹義判例就認為,因為加拿大原住民沒有使用地下礦產的傳統習慣,不符合「聖凱薩林案」判決第二點所說的「實質利用、管理自然資源」,因此「傳統領域權」不包括礦產。

但廣義判決則認為,「聖凱薩林案」判決列出那三點,並不是為了「限制」原住民,只是在「描述」傳統領域的特徵,因此礦產就算沒有三點都具備,也可以被納入「傳統領域權」。況且,政府賦予原住民「傳統領域權」的本意,就是為了讓原住民能夠使用土地的自然資源。

因此,1997年和2012年兩則最新的判決都表示,就算採礦不是加拿大原住民的傳統習慣,傳統領域權也應該包含礦權,因此,加拿大政府不應任意將該礦權給予其他人,任何關於傳統領域土地中礦權的移轉與登記,都應該事前與原住民族諮商,並取得同意。

澳洲:設立「原住民土地公司」、「土地權法庭」,監督土地協議

東華大學台灣文化系兼任助理教授許建榮則整理了澳洲原住民的土地權益、礦權現況。

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圖表設計:關鍵評論網 游承穎

澳洲原住民從至少5萬年前就居住在澳洲,1788年,英國人登陸澳洲,認定澳洲為「無主地」,將許多原本屬於原住民的土地納入英國皇室管轄。1931年,澳洲獨立,澳洲政府也承接英國殖民以來的統治權利與自然資源。

澳洲直到1960年代才開始正視原住民,1970年代隨著國際人權運動才開始大規模恢復原住民權利。而影響澳洲原住民礦權最重要的轉捩點,是1992年的「瑪莫二號」(Mabo No.2)判決與1993年通過的《原住民土地權法》(Native Title Act)。

1788年,英國人登陸澳洲時,曾主張「澳洲在歐洲白人登陸前是『無主地』」,1992年澳洲高等法院的「瑪莫二號判決案」拒絕承認這個主張,表示澳洲原住民擁有土地權。

「瑪莫二號判決案」也促使澳洲政府在1993年通過《原住民土地權法》,增加了對原住民族土地及自然資源的保障。

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圖表設計:關鍵評論網 游承穎

根據《原住民土地權法》,現在澳洲原住民對於土地及地底礦產,至少擁有下面三種保障:

  1. 成立「全國土地權法庭」,協助原住民處理與土地使用權有關的事務。
  2. 1995年設立「原住民土地基金」, 提供資金給「原住民土地公司」(Indigenous Land Corporation),由原住民土地公司取得土地並監督土地協議。
  3. 保護原住民的土地使用權,例如政府核准礦權給採礦業者前,必須與原住民討論。

在《原住民土地權法》的基礎上,原住民可以隨時向原住民土地法庭提出土地權利的申請,澳洲原住民也有權利以和礦業公司交涉。

不過,澳洲原住民缺乏土地「財產權」,至今澳洲原住民還在爭取。許建榮表示,「澳洲原住民的權利雖然不如加拿大或紐西蘭,但相對台灣而言,澳洲原住民的權利已經算進步。」

爭取原住民權益可以更有「想像力」,別被法律「綁架」

加拿大和澳洲的原住民都缺乏土地財產權,但加拿大原住民透過解釋「傳統領域權」的內涵,爭取權益。而澳洲則透過設立「土地權法庭」、「原住民土地基金」和「原住民土地公司」,給原住民實質的幫助,幫助原住民與礦業公司者交涉、監督礦業開採。

這場研討會也討論到美國阿拉斯加和紐西蘭原住民的礦權,阿拉斯加和紐西蘭對於礦物都有「諮商同意權」,在原住民土地採礦,必須先取得原住民同意,而且若開發地點屬於原住民的「禁忌」場域,都禁止開採。只是阿拉斯加原住民擁有的土地只有16萬平方公里左右,而保障毛利人權益的《懷唐伊條約法》則適用於紐西蘭全域。

相對於加拿大和澳洲原住民利用不同的司法判決、行政協商管道提升自己的權利,台灣習慣透過法律的修改和訂定來保障原住民族權益,但靜宜大學法律系助理教授林淑雅提醒,「我們不應該被國家的法律限制,我們的實踐應該要更有想像力一點。」

因此林淑雅強調,爭取原住民的土地權益,不能只是等待政府立法,也不一定要靠普遍性的立法,可以透過行政協商,在現有法律空間下,爭取各種權利,林淑雅說,「現在大家會知道『傳統領域』,也都是過去原住民運動長年累積的結果」「因此,原住民跟土地的關係是什麼,以及原住民需要什麼可持續性的、管理土地資源的權限,這必須要原住民族自己在當代說出來。」

核稿編輯:羊正鈺