「印度洋—太平洋」戰略(下):敵友關係不是非黑即白

「印度洋—太平洋」戰略(下):敵友關係不是非黑即白
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建構「印太」的戰略意義,在於全球有三分之二原油和三分之一貨櫃運輸都經兩洋,而東亞有八至九成原油都經印度洋運輸。可見,東亞與南亞不應被視為隔絕的區域。

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「印度洋—太平洋」戰略(上):來自美日印澳的「抗中」意識

2014年另一篇討論「印太」概念的學術論文,是麥德卡爾夫(Rory Medcalf)發表於《澳大利亞國際事務雜誌》的「In defence of the Indo-Pacific: Australia's new strategic map」,談的主要是在世界之中率先以官方形式明確確認「印太」概念的2013年澳洲國防白皮書。

麥德卡爾夫是澳洲洛伊國際政策研究所(Lowy Institute)國際安全項目主管,也是美國智庫布魯金斯學會(Brookings Institution)的研究員。

中印日經濟倚賴印度洋,難將貿易夥伴澳洲排除

這篇論文有兩個重點:第一,建構「印太」概念的必要與價值;第二,提出「印太」概念的2013年澳洲國防白皮書的影響、後續發展。

建構「印太」概念的戰略價值,在於印度洋與太平洋的環球經濟價值——關於這一點,麥德卡爾夫在2015年文章寫得更具體。印度洋與太平洋是全球貿易重要航道,全球有三分之二原油與三分之一貨櫃運輸,都需經過兩洋;不論是中國、日本還是韓國,三國有八至九成原油都需從非洲或中東經印度洋運輸。

這種經貿聯繫反映建構「印太」概念之必要——東亞與南亞不應被視為隔絕的區域。

麥德卡爾夫認同,「印太」概念有其侷限,東亞與南亞有各自分隔的地緣政治問題——中日的東海紛爭、兩岸海峽問題、印巴競爭等都是例子。但「印太」概念的侷限,並不足以否定其存在價值,麥德卡爾夫列舉兩點說明:第一,南中國海並非只是東亞乃至東南亞的問題,這更關乎全球國際秩序倚重強權還是法規的問題,南亞國家、澳洲、美國甚至歐洲等國因而也會關注南海問題,這種說法增加了建構跨地域概念的需要與可行性。

第二,即使「印太」概念引來質疑,但異議者的重點,都只是圍繞這個「印太」概念應否以美國為中心、排拒中國的意識建構,而非徹底否定其存價值。

按麥德卡爾夫觀點,有別於20世紀初提出「印太」概念的德國地緣政治學者豪斯霍弗爾(Karl Haushofer)的想法 ,今天的「印太」概念有著不同意涵——作為英國地緣政治學者麥金德(Halford J. Mackinder)「心臟地帶」理論信徒,豪斯霍弗爾將全球分成四大利益圈,「印太」是其中之一,每個利益圈都有一個區域強權主導。近百年後今天的「印太」概念,其區內外分隔與零和競爭意識色彩,已比豪斯霍弗爾構想淡薄。

對麥德卡爾夫而言,建構「印太」概念對澳洲的好處是:作為澳洲經貿伙伴的中、日、印等亞洲國家,其經濟基礎都離不開印度洋航道,建構「印太」概念因而能夠方便澳洲增加自身在印度洋事務的角色,這符合澳洲國家利益。

不過,2013年澳洲國防白皮書確認「印太」概念,其外交意義大於國防意義。

白皮書發佈之時,澳洲政府在計劃縮減國防開支。而在2014年,澳洲國防外交的「印太」轉向便頗為明顯:該年,澳洲出任印度洋海軍論壇(Indian Ocean Naval Symposium)與環印度洋區域合作聯盟(Indian Ocean Rim Association)主席國。同年,澳洲也有協調中、美、日物資,於印度洋進行馬來西亞航空M730搜索行動。澳洲同時亦加強與印度、印尼的國防聯繫。

2017年澳洲外交政策白皮書,反映澳洲的「印太」戰略傾向以美國為中心、制衡中國;美、印、澳、日四國相互靠攏,自是這種思路的產物。

但這四國關係不無變數——2017年5月,印度為免中國不滿,拒絕澳洲參與美、印、日皆有參加的「馬拉巴爾聯合軍事演練」(Malabar Exercises)。中國因素會如何影響「印太」的合縱連橫,似乎仍存懸念。

印度處在東南亞邊陲,與中國搶東協佔下風

關於印度洋-太平洋形勢發展的印度觀點,著名印度外交政策專家蒙罕(Raja Mohan)的言論具一定參考價值。

2012年,蒙罕出版著作「Samudra Manthan: Sino-Indian Rivalry in the Indo-Pacific」,談中印在「印太」的海權競逐。這本著作強調隨著中印發展,其海洋競爭無可避免,雙方船隊會擴大活動範圍至對方國境附近的海域——印度艦隊航行至太平洋,中國艦隊則在印度洋愈加活躍。為控制中印海權競逐的負面溢外影響,蒙罕有三點建議:第一,中印海軍可參考當年美蘇成功的協議,建立機制,方便處理域內事故;第二,中印雙方應定期進行海洋安全對話;第三,中印美應建立三方對話平台。

2014年,英國倫敦國王學院戰爭研究系博士候選人的書評,對蒙罕上述著作提出兩點批評:第一,作者似乎跨大了中印的海洋競爭,理由之一是中國在海洋擴張之餘,仍有「和平崛起」的自制力;第二,作者對「印太」概念存在價值抱有懷疑,認為印度洋與太平洋各有自己的區內問題,兩洋是否能夠連成一塊值得懷疑,也因而質疑蒙罕是否同樣誇大了中印在「印太」海權競逐對中東、非洲等地域的溢外效應。

不過,這兩點質疑並非強有力:關於第一點,中國在南中海備受注視的軍事化行動所顯露的勢力擴張風格,令蒙罕觀點顯得較為可取;至於第二點,前文已介紹過學術討論中支持「印太」概念的觀點。

不過,書評的第一個疑問,仍有延伸思考之處——印度與中國的實力究竟存有多大差距?如果差距明顯,那蒙罕是否真的誇大了中印之爭?蒙罕寫於2008年的論文,能幫助思考與回答這些問題:文中很有意思的一點,是印度海權實力發展起步較遲;按照「印太」概念,東南亞是貫連兩洋、極具戰略價值的區域,但相較中國,印度在此區域中處於相對邊緣的位置,這多少與第一點有關。

二戰之後,印度縱有深受19世紀末至20世紀初美國海權理論家馬漢(Alfred Thayer Mahan)思想影響的論者,主張國家戰略應重視海洋,但按蒙罕理解,印度獨立後的不結盟運動外交政策,以及社會主義發展模式,令國家走向自我孤立。

直到1990年代初,印度提出「東望政策」(Look East)、增強對外連繫,才逆轉國家相對弧立的狀況,也就在1992年,美國與印度開展「馬拉巴爾聯合軍事演練」。1993年,印度與馬來西亞簽署備忘錄,開展國防合作。在2000年代,印度一方面首次派航空母艦到訪東南亞國家,在2004年 印度洋大地震引致東南亞海嘯之時,印度海軍亦積極與美日澳海軍進行救援工作,另一方面增強與新加坡的國防合作,直至2018年初,新加坡仍然扮演印度與東協之間的橋樑角色。

能夠從蒙罕的中印競爭觀點延伸的另外一點,如果一切也是建構,中、印、美三方甚至能夠建構共同利益、降低敵我意識。

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印度的「印太」融合路線圖:美中都必須拉攏印度

前文討論了各方如何理解與建構「印太」概念,是時候回到首篇文章末段提到的重點:如何提高印度在「印太」的戰略角色。

2017年11月美國總統特朗普(Donald Trump)提出「印太」概念之後,《Forbes》隨即刊登評論指出,在「亞太」概念之下,印度被邊緣化的尷尬問題。作者阿爾斯(Alyssa Ayres)是美國最具影響力外交政策智庫美國外交關係協會(Council on Foreign Relations)的研究員。

同年10月,阿爾斯曾在《外交》(Foreign Affairs)發表文章指出,印度現今作為亞洲第三大經濟體、全球第七大經濟體,在印度提出申請加入超過20年後,仍然將印度拒之於沒有法律約束力的經貿對話平台亞洲太平洋經濟合作會議(APEC)門外,是說不過去。

若美國想制衡中國崛起的影響力——特別是當美國對跨太平洋夥伴關係(TPP)熱情轉淡,支持印度加入APEC便是「印太」戰略方便快捷的第一步。

同年9月,澳洲智庫「Perth USAsia Center」也發表報告,嘗試拋出提高印度在「印太」戰略角色的路線圖。Perth USAsia Center在2012年成立,當時時任美國國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)出席了開幕典禮並致辭,這多少反映智庫的國家級地位。智庫的目標,旨在拉近澳洲、美國與亞洲的距離;前文提過,美、澳、印、日四國聯盟基礎似乎不穩固,這份報告也為閱讀澳洲「印太」思維提供了補充材料。

這份報告的特點,是回顧多於前瞻。不過報告內容,有五點值得一提:

一、報告談「印太」概念之必要的引言部份,將印尼崛起視為印度洋新發展趨勢,沒有如一般輿論只將焦點放在印度。

二、報告梳理的印度與美中關係簡史,反映印度的外交政策思路,著重強調勢力平衡、與各方保持一定距離、處處留有回旋空間。例如在2012年,印度著名學者撰寫、國家安全官員有份參與的外交政策報告「不結盟2.0:21世紀印度外交與戰略政策」,便主張即使面對中國競爭壓力,印度亦應視美國為「朋友」而非「盟友」。

又例如澳印關係,即使印度在2017年為免中國不滿而拒絕澳洲參與「馬拉巴爾聯合軍事演練」,但2014年當選成為印度總理的莫迪(Narendra Modi),是28年來首位到訪澳洲的印度總理;且在隔年,兩國於孟加拉灣開展了每兩年舉行一次的聯合海軍演練。

三、近年印度更為重視海洋,其中一個例子,是2015年印度海軍戰略重點,變為「保衛」海洋,有別於2007年的「利用」海洋戰略方針。

四、這與第一點相關:印尼與印度關係,值得留意。印度在東協各國之中,相對處於邊緣。以2015年數據計,澳洲、新加坡以及中國與「東協+6」的貿易額,比印度高二至近十倍。在東協之中,印尼是印度最重要的貿易伙伴,而且兩國的關係,更從經濟延伸至國防層面,當中原因分別在於印尼的海洋戰略意識,以及橫跨印度洋與太平洋的地理位置。

2014年,印尼總統佐科維多多(Joko Widodo)提出「全球海洋支點論」(Global Maritime Fulcrum),強調印尼的海洋文化、海上糧食主權、海洋基礎設施、海上連繫和海上防禦力量,與印度同樣愈趨重視海洋。

五、這是報告前瞻部份較為突出的一點:中國主導的區域全面經濟夥伴關係協定(RCEP),能成為印度加強與亞洲聯繫的平台,報告提出的其中兩點原因為:不論是APEC還是TPP,都將印度排拒於外,RCEP則不然;RCEP草案內容對發展中國家較為有利。

不論如何,各種「印太」想像較為清晰的一點,是敵友關係並不是非黑即白。

在2017年4月,媒體便報導,印度在考慮退出RCEP,「RCEP一旦失去印度,其重要性將會大打折扣,由中國主導制定區域性貿易規則的可能性也會大大降低」——美國之音報導如是說。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航