「能源民主」如何遍地開花?地方能源委員會的三個類型

「能源民主」如何遍地開花?地方能源委員會的三個類型
Photo Credit:陽光屋頂百萬座
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許多人認為永續環境的發展是中央政府的責任,但從新北市到雲嘉,由地方政府發起的能源政策,反而更可以達到效果,公民參與的委員會,更是參與國家能源治理的前哨站。

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文:林木興(風險中心助理研究員)、倪茂庭(風險中心助理研究員)

台灣處於社會轉型促進能源轉型的時刻,亟需透過能源民主對於程序正義的保障,儘早使公眾的力量實質地參與決策過程(周桂田等人,2017),以便達成聯合國《永續發展目標》(Sustainable Development Goals, SDGs)確保所有的人都取得可負擔的、可靠的、永續的,以及現代的能源(UN,2015)。再者,按《奧胡斯公約》(Aarhus Convention)之規定,公眾參與的三大面向分別為:資訊的獲取、實質的參與決策,以及司法救濟程序的挹注,使公民得於決策中獲得充分、有效的實質程序參與(簡凱倫、周桂田,2014)。因此在能源轉型過程中,政府得以透過能源民主的程序性保障,實質與充分地讓公眾參與決策。

反觀台灣,多個非營利組織所聯合成立之能源轉型推動聯盟(2016),對於各縣市政府進行節能治理政策之評比,與公眾參與有關的評比指標為「將民間社會力納入之能源委員會」,目的之一在凸顯地方政府是否開啟公眾參與決策的空間。

然而,2017年修訂後中央政府層級的電業法,其電業管制相關組織法尚未確定,更遑論完備有關公眾參與決策的規定,因此本文從組織制度的角度,初探台灣部分縣市政府與能源發展相關的委員會制度、整理各制度有關公眾參與的規定,以作為組織改造的依據,並提供地方政府與公眾參考。其中縣市政府之篩選依據,以積極參與地方政府間國際組織「地方政府環境行動理事會」(Local Governments for Sustainability, ICLEI)的11個縣市為觀察對象,包括「台灣六個人口較多之直轄市」,類型化地方政府當中與能源相關的委員會,並且以特定縣市為例說明。

能源民主之實踐與能源轉型在地化

中央與地方政府皆可制訂能源政策及其下位計畫,並且開啟公眾參與的管道,以實踐能源民主。特別是地方政府早已被普遍地肯認為氣候變遷治理與節能低碳的主要行動者,更有許多文獻指出其多樣化的政策可能具有潛在的高度影響力(張國暉,2016)。

因此如果公眾得以在地方政府層級儘早地進入最前端的政策規劃過程,透過社會力與地方政府的公私協力,將有助於各縣市發展分散式的能源系統,而遍地開花的能源民主得以在地化能源轉型。以美國為例,市或鄉鎮層級地方政府鼓勵非政府人員設置「地方能源委員會」(Local Energy Committee),提供培訓、貸款、獎助或其他服務,以增加所有利害關係人之間的合作,目的在於促進地方減少能源廢棄物與最大化清潔能源的使用(Massachusetts Department of Energy Resources, 2012)。

地方政府與能源相關委員會之生成演變

觀察地方政府與能源相關委員會,依時間順序與組織目的可以區分為三個類型,分別為「污染防制委員會、經濟發展委員會、氣候變遷或低碳節能委員會」,其中第三個類型與地方能源委員會的想像較為接近,設置目的以氣候變遷治理與節能低碳為主,而前兩個設置目的以污染防制與經濟發展為主。

第一個類型污染防制委員會,由環保部門衍生而來,其經費源自中央政府污染防制法規設置的基金,台灣其他縣市皆制訂類似辦法。以屏東縣政府(2006)《屏東縣環境污染防制基金收支保管及運用辦法》為例,其中該辦法第6條規定,空氣污染防制項目經費之用途包括「潔淨能源使用推廣及研發之獎勵」。

不同於第一個類型由單一局處組成,第二個類型經濟發展委員會係從跨局處衍生而來,目的主要在於研訂經濟發展策略與提升政策規劃品質,以高雄市政府(2007)《高雄市經濟發展委員會設置要點》為例,其下設置「綠色產業組」並以「研議能源、環保、生態、節能及海洋等產業政策」為其職掌。

第三個類型為氣候變遷或低碳節能委員會,因為地方政府得擔當「次國家行動者」的角色,因應氣候變遷對於都市的影響,也分擔中央政府的治理負擔,因此本文以下說明分別以雲林縣政府、嘉義市政府、新北市政府為例。

六輕空汙
Photo Credit: Wenbin Qian @ Flickr CC BY SA 2.0
案例一、雲林縣政府氣候變遷調適計畫推動工作小組

雲林縣政府(2013)為因應全球暖化及氣候變遷,降低災害對環境的衝擊,並執行氣候變遷調適工作,特別制訂《雲林縣氣候變遷調適計畫推動工作小組設置要點》,並依法將職務區分為災害、健康、維生基礎設施、水資源、海岸、土地使用、能源供給及產業、農業生產及生物多樣性等小組。

另外,除各局處首長為小組成員之外,成員也包括地方發展、團體或產業代表、氣候變遷與空間規劃相關學者專家、其他相關人員。因此該小組作為一個體制內的溝通協調平台,以涵納氣候變遷調適各領域所提出之專業化與在地化意見,並各領域議題進行討論、協調、整合與決策。此外,政府官員以外的利害關係人約佔委員會總數的一半左右。

案例二、嘉義市政府再生能源推動委員會

嘉義市政府為推廣再生能源利用、增進能源多元化、改善環境品質、帶動相關產業及增進該市永續發展,特別制訂《嘉義市政府再生能源推動委員會設置要點》,並將該組織法制化,明訂其任務為再生能源政策之綜合規劃與推動、該府及所屬機關再生能源推動工作計畫之審議、該府及所屬機關處理再生能源推動事務之協調聯繫、該市再生能源相關政策宣導及推動、其他相關事務之處理。

另外,其委員組成除正副市長、相關局處首長之外,也包括議員2位、專家學者或業界代表5至7位,因此公眾約佔委員會總數之半數以下。此外,第一屆公眾代表的委員包括太陽能發電、都市發展與規劃、控制系統、電力系統、智慧電網等領域的學者專家(嘉義市政府,2015)。

案例三、新北市政府智慧節能城市推動委員會

新北市政府(2015a)為配合行政院推動「政府機關及學校四省(省電、省油、省水、省紙)專案計畫」,於2012年組成「節約能源推動委員會」,每季定期檢討所屬機關學校節能成效。關於委員會相關人員,除副市長為召集人之外,並邀請民間專業團體及學者專家共同實地訪視輔導。

另外,新北市政府(2015b)跨局處建構完成《智慧節電標竿城市計畫》。為使節電計畫更為周詳,更可作為往後推動能源轉型的基礎,成立「智慧節電城市推動委員會」,並且分設專家委員會及公民委員會兩獨立組織參與政策規劃、跨局處組成的定期議題小組討論會;其中專家委員會之組成,除各推動局處首長之外,公眾佔委員會總數的一半;其中公民委員會之組成,包括代表家庭部門的里長、代表學校教育的師生、代表人民團體的非營利組織、代表商業的企業、推動參與式預算的監督代表(新北市政府,2015c)。

另外,純粹以組織上的法律而言,高雄市政府(2010)《高雄市永續發展委員會設置要點》、台南市政府(2012)《台南市低碳城市自治條例》、台中市政府(2010)、桃園市政府(2016)《台中市政府低碳城市推動委員會設置要點》,也顯示相似功能的組織,但是高雄市、台南市與新北市政府邀請公眾參與決策,且其組成較為多元,而台中市與桃園市政府則是敦請公眾提供外部諮詢,並非參加內部決策。

作為公眾提早參與決策之能源政治場域

地方能源委員會的設置開啟公眾直接參與氣候變遷、能源轉型相關決策的管道,公眾得以直接在第一線、第一時間參與內部決策,非僅是提供外部諮詢,因此組織成立由早期的污染防制或經濟發展之功能、環保或經濟之部門單一局處主導,慢慢轉變為現在的氣候變遷因應或再生能源發展之功能、跨機關或局處協調整合,因此相較於前兩個類型,第三個類型的委員會全面性地因應氣候變遷與能源轉型之組織功能。

另外,在第三個類型的委員會當中,公眾參與的角色不只提供諮詢、也參與決策,而公眾參與的多元性也有逐漸增加的趨勢,不僅包括傳統研究機構的專家學者,也包括民意代表、教育界代表、產業代表與非營利組織。

然而,觀察台灣部分縣市政府與能源相關委員會的公民組成與參與模式,縣市政府之間存在一定程度的差異,而站在城市競爭力的角度看待地方能源委員會的設置,各縣市政府之間都有彼此可以借鏡之處,例如委員會功能、公眾參與角色及其參與比例、公眾多元性,以便地方政府得以藉助民間社會力共同面對氣候變遷或能源轉型。亦即,地方能源委員會作為社會轉型的重要媒介與實踐工具,政府得藉由地方能源委員會,讓公眾共同參與能源發展與決策,讓能源轉型的願景成為社會得以期待的未來。

最後要特別提到的是,委員會議記錄應該要被詳實地記錄並且公開,以便公眾進行回饋與監督,然而各委員會資料公開的現況還有改善的空間,期許讓公眾參與決策產生政策效果。更重要的是,地方能源委員會的設置,除結合民間社會力,也可以響應中央政府最新修正的能源發展綱領,與經濟部能源局共同合作擬定地方政府層級的計畫或方案,由下而上與國家政策接軌。例如配合中央政府廣邀民間參與制定「能源轉型白皮書」,以穩健地落實台灣能源轉型的路徑與願景,也同時強化地方政府參與能源治理的角色(陳文姿,2017)。

參考文獻
延伸閱讀

本文經台灣大學風險社會與政策研究中心授權轉載,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

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