空污問題並非無解:美國「乾淨空氣跨州規範」對台灣的啟示

空污問題並非無解:美國「乾淨空氣跨州規範」對台灣的啟示
Photo Credit: AP/達志影像
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污染越界的問題並不是只有台灣才有,美國長期以來也受到污染跨越州界,互相訴訟的問題,從1907年的第一起案件,到1963年乾淨空氣法案的催生至今的種種修正案,落實權責劃定和實證研究,空污並不是無法解決的問題。

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文:王瑞庚(台灣大學國家發展研究所博士候選人)、洪俊智(風險中心研究助理)

美國跨州空氣污染規範沿革

火力發電廠與大型空污排放源的跨境污染問題不僅台灣有,美國花了半個世紀左右,直到最近才逐漸有具體施行辦法,來達到乾淨空氣法案對跨境污染的要求。

空氣污染跨境問題本身相當具有複雜性,美國為了達到2008年修訂的室外空氣品質標準(National Ambient Air Quality Standards, NAAQS),即開始研擬「跨州空氣污染規範」(Cross-State Air Pollution Rule, CSAPR)(Dittman, 2014: 201-202),來解決空氣跨境污染的問題,但在國會立法端與美國環保署執行上都遭到重大阻礙,以至於在2016年9月底方通過最新版本的跨州空氣污染規範。

跨州空氣污染規範,緣起於大型固定污染源(即工廠、火力電廠等固定場址)的臭氧(O3)、氮氧化物(NOx)與硫氧化物(SOx)之跨境污染,而後兩者是衍生性懸浮微粒的主要來源,氮氧化物與硫氧化物透過大氣傳播相當容易在鄰近州經由光化反應形成細懸浮微粒,造成許多州細懸浮微粒(PM2.5)難以達到室外空氣品質標準;另外硫氧化物還會跨境造成酸雨污染土地。

首先,美國跨州空氣污染規範鎖定火力發電廠的跨境污染問題;美國燃煤火力發電比例高達40%,而燃氣亦高達25%左右,這些電廠造成某些州其州內與跨州嚴重之空污負擔,但其所造成的負外部性經常只針對管轄州來計算而低估,受影響州卻無法對其課責進而改善污染,因此推動跨境污染管制有其必要性。

美國最早的跨境污染具體案例,可追溯到1907年喬治亞州對田納西州鍊銅廠的訴訟。在此個案中法官裁定喬治亞州有免受跨州污染的權力,但實際上能對跨境空污做出制度性竟然要等45年後的1955年第一份空氣污染控制法(air pollution control act),並且到1963年美國才有第一份乾淨空氣法案。

直到1970年的修正案讓環保署能夠以聯邦標準,來強制各州達到標準的重大進展,並且納入了「友鄰條款」(good neighbor provision),規定各州必須確保跨境空氣污染物不影響(interfere)其他州達到(attainment)與維持(maintenance)空氣品質標準(Dittman, 2014: 204-207);然而這樣的條款並沒有明訂課責性與強制性,因此算是徒具形式且早期透過訴訟來引用這個法案並沒有成功。

1977年修正案則規定各州必須在各州乾淨空氣法案實行計畫(state implement plan, SIP)中維護下風州的空氣品質,並且這些下風受污染州得以根據好鄰居條款對跨境空氣污染向環保署請願。1990年乾淨空氣法案修正(CAAA)更進一步賦予環保署可以管制污染源州對受污染州的空氣污染「貢獻(contribute)」,從影響該州達到與維持空氣品質標準,改為貢獻,意即環保署能夠以預防的角度來採取行動。

有了法源後,美國環保署透過實踐酸雨防制計畫(acid rain program, ARP)和氮氧化物交易計畫(NOx budget program, NBP),來逐步推展跨境污染管制;跨州間允許交易污染量,必須建立在污染物跨境排放比例的影響推估上,環保署必須協調各州在實證基礎上訂出合理的交易制度。然而1997年環保署措施提出後,立即受到上風州的多起訴訟;直到2003-2004年聯邦巡迴上訴法院(D.C Circuit)允許氮氧化物的交易執行計畫命令,大幅消減了氮氧化物的排放。

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Photo Credit: Wally Gobetz@Flickr CC BY-NC-ND 2.0
乾淨空氣跨州規範

2005年美國發展出乾淨空氣跨州規範(the clean air interstate rule, CAIR),綜合了酸雨防制計畫與乾淨空氣法案修正案,本規範要求SO2排放,在2010年要降低到2003年之標準再減45%,NOx目標要在2009年要降低到2003年之標準再減53%。

一但從跨境污染的角度來考量,欲達到空氣品質標準往往需要比單一州管制要提出更多的減量,原因是高排放地區跨州污染部份,沒有反應在該州濃度上,那它達到空氣品質的減量要求假設為A ton/year,但他若造成鄰近州無法達到標準則需要再減量為B,若鄰近州達到空氣品質標準,但在交易抵換制度下,應得伸張該區能提高交易量C,所以實際上該高排放州減量應為A+B+(C)。不過這樣加嚴的標準,引起包括北卡羅來納州和各工業團體的請願,2008年的訴訟提到聯邦巡迴上訴法院。

最後法院同情北卡與工業團體的不滿,認為乾淨空氣跨州規範有其基礎上的缺點,在此個案上顯得有修正的必要;由於本規範為聯邦規範,雖然對於其他州可能適用,但法院仍撤銷本規範(Dittman, 2014: 208-216)。

法院裁判規範的缺失之最重要的點是,乾淨空氣法案的友鄰條款乃建立在逐州進行源頭、污染與擴散的評估,但整個乾淨空氣跨州規範特別是交易制度卻是跨越行政區的,而不是針對州對州的來源貢獻基礎。最終在2011年美國環保署修訂了「跨州空氣污染規範(cross state air pollution rule, CSAPR)」,首先針對火力發電廠的情況進行跨州規範,然而在當年就遇到了煤炭產業的集體訴訟,其中賓州EME Homer city的火力發電廠減量要求首當其衝,2012年判決對該廠規範無效。整個訴訟過程中,充滿了科學與管制科學的爭論,法院主要判決認為環保署不應該強制污染源州,超過對下風州未達空氣品質標準的主要貢獻以外的量。

意即,法院認為環保署過度強調下風州被跨境污染的部份,某一些要求超過污染源州的貢獻;但法庭攻防對於跨境傳播,州對州、多州對一、一州對多等複雜評估難以處理,因此交易制度與州的減量與減量預算陷入重重膠著。兩個月後,環保署公開要求重審跨州空氣污染規範,基於跨州污染的高度危害必須高度重視,並於2013年連同美國肺臟醫學會請求重審,但遭到聯邦巡迴上訴法院駁回(Dittman, 2014: 217-220)。

但緊接著美國環保署上訴到聯邦最高法院,理由為法院漠視跨界空污明顯的健康危害與跨州空氣污染規範可能帶來的利益。主要爭點有三個,前兩個都是有關聯邦管轄權的問題,首先是釐清聯邦政策優先與環保署對關鍵污染的定論,其次是環保署能否在各州提出州執行計畫前,直接對其進行規範與安排,第三是若基於目前環保署的科學方法,是否能強制污染源州超過對他州污染主要貢獻的減量。2014年6月在歐巴馬政府的氣候變遷行動計畫中提出,大眾應能獲得完整健康與環境資訊作為基幹,10月環保署開始推動「資訊獲得公告」(notice of data availability, NODA),實際上是一個包含公眾參與的架構。

在此架構下,環保署修訂了2015年的新跨州空氣污染規範,通過資訊公告,舉行了為期數個月的各州、各部落、公共設施、環境團體與利益關係者的公聽會,根據公聽會環保署做了相當多的修正。首先,將重點放在火力電廠與NOx在臭氧高污染季節的跨州管制,事實上電廠亦對此趨勢增添了減量設備,終於在2016年9月通過最新的修正案(Dittman, 2014: 217-220)。

Barack Obama, Brian Deese, Kate Brandt
Photo Credit: AP/達志影像

美國2016年最新的跨州空氣污染更新規範(Final Cross-State Air Pollution Rule Update)處理東岸地區夏季(五到九月)臭氧與氮氧化物跨州污染的情況,協助位處下風處的各州符合國家空氣品質標準(EPA, 2016)。此法案通過後,將影響美國22個州,886座電廠中的以煤炭、天然氣及燃油作為能量來源的2,875座發電機組。此污染細則係奠基在美國淨化空氣法案(Clean Air Act)的友鄰條款("good neighbor" provision)要求美國環保署與各州處理跨州的空氣污染問題,其特別要求各州必須提出乾淨空氣法案實行計畫(State Implementation Plan, SIP)來管制自身的排放,特別是會使得下風處各州無法達到國家空氣標準的污染排放。若各州在實施上有窒礙難行之處,環保署得以聯邦執行計畫(Federal Implementation Plan, FIP)介入管制。

美國環保署設計了一個四步驟的政策框架,來協助跨州空氣污染的評估與管制。首先,確定下風處州受到其他州空污傳影響無法達到美國的空氣標準;第二,確定哪些上風處州造成下風處州的空氣污染問題;第三,量化出可達成的排放減量措施並分配上風處各州的責任配額;最後,採用聯邦執行計畫,透過區域排放交易計畫(Emissions trading programs),利用相關資源來減少上風處州排放量[1]

美國跨境污染對台灣的啟示

台灣目前對於空污的跨境污染尚未有任何明顯的管制措施。跨境空氣污染本身的複雜性很高,若是要到PM2.5其複雜性更是對行政上有極大的挑戰。就美國經驗,跨州污染問題早在20世紀初就有訴訟紀錄,但要經過半世紀才在乾淨空氣法案中提出「友鄰條款」,但再歷經半世紀有了跨州空污相關管理辦法,歷經多次訴訟後才在2016年有了較為能源與產業界接受的版本。對台灣而言,美國經驗有許多得以參照之處。首先要肯定,跨域空氣污染雖然複雜難管,但為了健康與環境品質絕對要管,美國經驗也告訴我們可以管。

第二是管制區大小問題,以美國地緣幅度之大,尚且必須處理跨境問題,台灣更需要處理這個問題。大約美國的一個州大小,但行政位階上,我們的固定污染源排放許可、空污費與多個管制行政單位是縣市,以空污治理的範圍來看過小。單以台中火力發電廠而言,影響遍布整個西部台灣。台灣現在雖有合併數個縣市之「空氣品質區」,但目前「空氣品質區」僅有尚在推動總量管制和統計數據上管理之意義,並無跨域治理之效果。

第三,從美國經驗看到,實證研究作為跨域治理基礎是必要的。最重要的是得先確定污染是由何處而來、由誰排放?排放的單位或企業,進而規劃出減量的管制政策,處理跨境空污的議題。美國的機制是透過行政訴訟來進行辯論,台灣目前只能透過非體制性的協商。但這點某方面而言,台灣地幅較小,中央若能與各縣市進行協商,效率不一定輸給美國的訴訟方式,重點是政府必須有心推動。

第四,美國經驗看到,聯邦與地方權限問題亦是一個訴訟重點。在地方政府無法適切處理跨境空污問題時,環保署也需要出面介入管制,以國家公權力減少可能出現的跨境空污。以台灣而言,環保署必須出面確認造成南投縣PM2.5偏高的污染從何而來,從實際的監測資料中,制定出具一體適用的規範性管制措施。以資料研究密度而言,台灣地幅較小對台灣反而是優勢,要釐清跨域污染要投入的研究經費與資源都比美國要容易。不過不可否認,台灣由於各季節有中國大陸的境外污染物,因此高度擠壓本身排放空間。若參考美國模式,對排放源責任加上非主要貢獻部份恐怕面臨極大挑戰。

第五,以美國經驗而言,充分資訊公開、多元利益關係者參與,是最後跨州空氣污染規範通過的背景。像如此跨區域、跨行政層級的空污治理議題,需要中央與地方、地方與地方間協力合作,共同建立一套可行的評估機制,而這個機制必須能夠有效協商空污治理中,所有利害關係人之責任與義務。它不只是讓法案取得科技民主的合法性,更是讓能源、產業界等受影響利益關係者能參與,並且能去調適與改變。我國未來的空污治理與管制過程,應不再是過往的傳統分權制度,或是交由單一環境權責機關進而統籌與管制,因為在科學不確定性下將難以釐清或建構出我國目前空氣污染的現況(張景儀,2016)。

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如何制度性地透過地方政府以及中央部會一同合作,共同治理空污所帶來的各種風險,將會是未來跨域空污治理的重點。更進一步,如何納入在地社群,在空氣污染管制與治理過程中涵括更多元參與的方法,彌補跨域環境污染所造成的傷害,都將成爲政府空污治理上的嚴峻挑戰。

註解

[1] 美國環保署對於不同污染物有不同的份額限制。這些份額可以被交易。詳情可參考以下,美國環保署對於其排放交易的解釋

參考文獻
  1. 張景儀(2016)。〈從VOCs管制看空污治理的新趨勢與新想像〉,鉅變新視界第14期。2016/11/20檢索。
  2. Dittman, B. (2014). “How to Be a Good Neighbor: The Failure of CAIR and CSAPR, Uncertainty, and the Way Forward.” Colo. Nat. Resources Energy & Envtl. L. Rev., 25, 199-232.
  3. EPA (2016). “Final Cross-State Air Pollution Rule Update.” United States Environmental Protection Agency.”
延伸閱讀

本文經台灣大學風險社會與政策研究中心授權轉載,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

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