空污問題並非無解：美國「乾淨空氣跨州規範」對台灣的啟示

文：王瑞庚（台灣大學國家發展研究所博士候選人）、洪俊智（風險中心研究助理）

美國跨州空氣污染規範沿革

火力發電廠與大型空污排放源的跨境污染問題不僅台灣有，美國花了半個世紀左右，直到最近才逐漸有具體施行辦法，來達到乾淨空氣法案對跨境污染的要求。

空氣污染跨境問題本身相當具有複雜性，美國為了達到2008年修訂的室外空氣品質標準（National Ambient Air Quality Standards, NAAQS），即開始研擬「跨州空氣污染規範」(Cross-State Air Pollution Rule, CSAPR)（Dittman, 2014: 201-202），來解決空氣跨境污染的問題，但在國會立法端與美國環保署執行上都遭到重大阻礙，以至於在2016年9月底方通過最新版本的跨州空氣污染規範。

跨州空氣污染規範，緣起於大型固定污染源（即工廠、火力電廠等固定場址）的臭氧（O₃）、氮氧化物（NOx）與硫氧化物（SOx）之跨境污染，而後兩者是衍生性懸浮微粒的主要來源，氮氧化物與硫氧化物透過大氣傳播相當容易在鄰近州經由光化反應形成細懸浮微粒，造成許多州細懸浮微粒（PM_2.5）難以達到室外空氣品質標準；另外硫氧化物還會跨境造成酸雨污染土地。

首先，美國跨州空氣污染規範鎖定火力發電廠的跨境污染問題；美國燃煤火力發電比例高達40%，而燃氣亦高達25%左右，這些電廠造成某些州其州內與跨州嚴重之空污負擔，但其所造成的負外部性經常只針對管轄州來計算而低估，受影響州卻無法對其課責進而改善污染，因此推動跨境污染管制有其必要性。

美國最早的跨境污染具體案例，可追溯到1907年喬治亞州對田納西州鍊銅廠的訴訟。在此個案中法官裁定喬治亞州有免受跨州污染的權力，但實際上能對跨境空污做出制度性竟然要等45年後的1955年第一份空氣污染控制法（air pollution control act），並且到1963年美國才有第一份乾淨空氣法案。

直到1970年的修正案讓環保署能夠以聯邦標準，來強制各州達到標準的重大進展，並且納入了「友鄰條款」（good neighbor provision），規定各州必須確保跨境空氣污染物不影響（interfere）其他州達到（attainment）與維持（maintenance）空氣品質標準（Dittman, 2014: 204-207）；然而這樣的條款並沒有明訂課責性與強制性，因此算是徒具形式且早期透過訴訟來引用這個法案並沒有成功。

1977年修正案則規定各州必須在各州乾淨空氣法案實行計畫（state implement plan, SIP）中維護下風州的空氣品質，並且這些下風受污染州得以根據好鄰居條款對跨境空氣污染向環保署請願。1990年乾淨空氣法案修正（CAAA）更進一步賦予環保署可以管制污染源州對受污染州的空氣污染「貢獻（contribute）」，從影響該州達到與維持空氣品質標準，改為貢獻，意即環保署能夠以預防的角度來採取行動。

有了法源後，美國環保署透過實踐酸雨防制計畫（acid rain program, ARP）和氮氧化物交易計畫（NOx budget program, NBP），來逐步推展跨境污染管制；跨州間允許交易污染量，必須建立在污染物跨境排放比例的影響推估上，環保署必須協調各州在實證基礎上訂出合理的交易制度。然而1997年環保署措施提出後，立即受到上風州的多起訴訟；直到2003-2004年聯邦巡迴上訴法院（D.C Circuit）允許氮氧化物的交易執行計畫命令，大幅消減了氮氧化物的排放。

Photo Credit: Wally Gobetz＠Flickr CC BY-NC-ND 2.0

乾淨空氣跨州規範

2005年美國發展出乾淨空氣跨州規範（the clean air interstate rule, CAIR），綜合了酸雨防制計畫與乾淨空氣法案修正案，本規範要求SO₂排放，在2010年要降低到2003年之標準再減45%，NOx目標要在2009年要降低到2003年之標準再減53%。

一但從跨境污染的角度來考量，欲達到空氣品質標準往往需要比單一州管制要提出更多的減量，原因是高排放地區跨州污染部份，沒有反應在該州濃度上，那它達到空氣品質的減量要求假設為A ton/year，但他若造成鄰近州無法達到標準則需要再減量為B，若鄰近州達到空氣品質標準，但在交易抵換制度下，應得伸張該區能提高交易量C，所以實際上該高排放州減量應為A+B+(C)。不過這樣加嚴的標準，引起包括北卡羅來納州和各工業團體的請願，2008年的訴訟提到聯邦巡迴上訴法院。

最後法院同情北卡與工業團體的不滿，認為乾淨空氣跨州規範有其基礎上的缺點，在此個案上顯得有修正的必要；由於本規範為聯邦規範，雖然對於其他州可能適用，但法院仍撤銷本規範（Dittman, 2014: 208-216）。

法院裁判規範的缺失之最重要的點是，乾淨空氣法案的友鄰條款乃建立在逐州進行源頭、污染與擴散的評估，但整個乾淨空氣跨州規範特別是交易制度卻是跨越行政區的，而不是針對州對州的來源貢獻基礎。最終在2011年美國環保署修訂了「跨州空氣污染規範（cross state air pollution rule, CSAPR）」，首先針對火力發電廠的情況進行跨州規範，然而在當年就遇到了煤炭產業的集體訴訟，其中賓州EME Homer city的火力發電廠減量要求首當其衝，2012年判決對該廠規範無效。整個訴訟過程中，充滿了科學與管制科學的爭論，法院主要判決認為環保署不應該強制污染源州，超過對下風州未達空氣品質標準的主要貢獻以外的量。