空污問題並非無解：美國「乾淨空氣跨州規範」對台灣的啟示

意即，法院認為環保署過度強調下風州被跨境污染的部份，某一些要求超過污染源州的貢獻；但法庭攻防對於跨境傳播，州對州、多州對一、一州對多等複雜評估難以處理，因此交易制度與州的減量與減量預算陷入重重膠著。兩個月後，環保署公開要求重審跨州空氣污染規範，基於跨州污染的高度危害必須高度重視，並於2013年連同美國肺臟醫學會請求重審，但遭到聯邦巡迴上訴法院駁回（Dittman, 2014: 217-220）。

但緊接著美國環保署上訴到聯邦最高法院，理由為法院漠視跨界空污明顯的健康危害與跨州空氣污染規範可能帶來的利益。主要爭點有三個，前兩個都是有關聯邦管轄權的問題，首先是釐清聯邦政策優先與環保署對關鍵污染的定論，其次是環保署能否在各州提出州執行計畫前，直接對其進行規範與安排，第三是若基於目前環保署的科學方法，是否能強制污染源州超過對他州污染主要貢獻的減量。2014年6月在歐巴馬政府的氣候變遷行動計畫中提出，大眾應能獲得完整健康與環境資訊作為基幹，10月環保署開始推動「資訊獲得公告」（notice of data availability, NODA），實際上是一個包含公眾參與的架構。

在此架構下，環保署修訂了2015年的新跨州空氣污染規範，通過資訊公告，舉行了為期數個月的各州、各部落、公共設施、環境團體與利益關係者的公聽會，根據公聽會環保署做了相當多的修正。首先，將重點放在火力電廠與NOx在臭氧高污染季節的跨州管制，事實上電廠亦對此趨勢增添了減量設備，終於在2016年9月通過最新的修正案（Dittman, 2014: 217-220）。

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美國2016年最新的跨州空氣污染更新規範（Final Cross-State Air Pollution Rule Update）處理東岸地區夏季（五到九月）臭氧與氮氧化物跨州污染的情況，協助位處下風處的各州符合國家空氣品質標準（EPA, 2016）。此法案通過後，將影響美國22個州，886座電廠中的以煤炭、天然氣及燃油作為能量來源的2,875座發電機組。此污染細則係奠基在美國淨化空氣法案（Clean Air Act）的友鄰條款（"good neighbor" provision）要求美國環保署與各州處理跨州的空氣污染問題，其特別要求各州必須提出乾淨空氣法案實行計畫（State Implementation Plan, SIP）來管制自身的排放，特別是會使得下風處各州無法達到國家空氣標準的污染排放。若各州在實施上有窒礙難行之處，環保署得以聯邦執行計畫（Federal Implementation Plan, FIP）介入管制。

美國環保署設計了一個四步驟的政策框架，來協助跨州空氣污染的評估與管制。首先，確定下風處州受到其他州空污傳影響無法達到美國的空氣標準；第二，確定哪些上風處州造成下風處州的空氣污染問題；第三，量化出可達成的排放減量措施並分配上風處各州的責任配額；最後，採用聯邦執行計畫，透過區域排放交易計畫（Emissions trading programs），利用相關資源來減少上風處州排放量_[1]。

美國跨境污染對台灣的啟示

台灣目前對於空污的跨境污染尚未有任何明顯的管制措施。跨境空氣污染本身的複雜性很高，若是要到PM_2.5其複雜性更是對行政上有極大的挑戰。就美國經驗，跨州污染問題早在20世紀初就有訴訟紀錄，但要經過半世紀才在乾淨空氣法案中提出「友鄰條款」，但再歷經半世紀有了跨州空污相關管理辦法，歷經多次訴訟後才在2016年有了較為能源與產業界接受的版本。對台灣而言，美國經驗有許多得以參照之處。首先要肯定，跨域空氣污染雖然複雜難管，但為了健康與環境品質絕對要管，美國經驗也告訴我們可以管。

第二是管制區大小問題，以美國地緣幅度之大，尚且必須處理跨境問題，台灣更需要處理這個問題。大約美國的一個州大小，但行政位階上，我們的固定污染源排放許可、空污費與多個管制行政單位是縣市，以空污治理的範圍來看過小。單以台中火力發電廠而言，影響遍布整個西部台灣。台灣現在雖有合併數個縣市之「空氣品質區」，但目前「空氣品質區」僅有尚在推動總量管制和統計數據上管理之意義，並無跨域治理之效果。

第三，從美國經驗看到，實證研究作為跨域治理基礎是必要的。最重要的是得先確定污染是由何處而來、由誰排放？排放的單位或企業，進而規劃出減量的管制政策，處理跨境空污的議題。美國的機制是透過行政訴訟來進行辯論，台灣目前只能透過非體制性的協商。但這點某方面而言，台灣地幅較小，中央若能與各縣市進行協商，效率不一定輸給美國的訴訟方式，重點是政府必須有心推動。

第四，美國經驗看到，聯邦與地方權限問題亦是一個訴訟重點。在地方政府無法適切處理跨境空污問題時，環保署也需要出面介入管制，以國家公權力減少可能出現的跨境空污。以台灣而言，環保署必須出面確認造成南投縣PM_2.5偏高的污染從何而來，從實際的監測資料中，制定出具一體適用的規範性管制措施。以資料研究密度而言，台灣地幅較小對台灣反而是優勢，要釐清跨域污染要投入的研究經費與資源都比美國要容易。不過不可否認，台灣由於各季節有中國大陸的境外污染物，因此高度擠壓本身排放空間。若參考美國模式，對排放源責任加上非主要貢獻部份恐怕面臨極大挑戰。