窮到只剩下拼經濟(上):效法美英德,高雄的轉型不是天方夜譚

窮到只剩下拼經濟(上):效法美英德,高雄的轉型不是天方夜譚
Photo Credit: 騏睿(Qi-Ray) CC BY 2.0
我們想讓你知道的是

很多說高雄是「幸福之都」的人都帶有一些蔑意,由於產業久未轉型,長期的低薪問題導致留不住人才,市政府不應該只想靠大型建設帶動經濟,而是參考歐美國家「繡帶」的經驗,並建立會合產官學的窗口,由根本加速城市的轉型。

文:歐瑋群(民間企業法務人員)

自從2000年中央政府首度政黨輪替以來,「經濟不景氣」彷彿成了眾人朗朗上口的咒語,島內所有的問題只要一句不景氣就可以涵括所有的原因。過了將近20年,股市回溫到上萬點的榮景,出口也擺脫低迷的數字,甚至國民平均所得都遠比20年前高了不少,姑且不論媒體效應造成人民慣性思考的效果,在亮眼數字的背後為何人民仍然感受不到經濟成長的果實,特別是平均受教育程度更高的年輕世代感受相對更深。

也因此,不論大小選舉,拼經濟不外乎成了各黨政策著墨最深的地方。

年底又將有一場大型的地方選舉,拼經濟似乎又成了參選各方論述最深的重點,但拼了20年,從扁政府的「知識經濟發展方案」、「振興產業兆元優惠融資計畫」、「8100台灣啟動」,馬政府的「產業創新走廊愛台十二項建設」、「六大新興產業四大智慧型產業十大重點服務業」...直到蔡政府的「前瞻建設」、「5+2新產業」、「新南向政策」,洋洋灑灑難以盡數。

我們不禁要問:台灣還缺乏周延的計畫?尤其在國家投注整體力量尚無法達到預期效果下,地方政府在相對資源薄弱的情形下,如何達成成果值得思考;更何況市政除了經濟發展,更重要的應該是要成為人民宜居樂活的城市才是首要目標。以高雄市而言,從過去的「海洋首都」到「光榮、幸福城市」。未來新市府還有多少努力的空間?

隨著幾場熱鬧的辯論會開始,四年一度的地方選舉又即將登場。觀看幾位候選人的政見不難看出,財政困難、空污環保、年輕人外移、經濟轉型、縣市縫合,都是候選人共同關心的焦點,也分別規劃出了各自政策觀點。但我們有必要就這些問題的成因,與高雄未來的發展整合探討,才有辦法在城鄉發展上既解決問題又邁步發展。

要解決這幾大問題,必須思考的是高市府過去所謂「拼經濟」的模式與認知為何?

傳統市政發展模型,八年後已需徹底革新

以2010年縣市合併當時高市府委託編寫的「高雄市縣合併整體發展政策規劃」為例,現在拿來作檢視,平心而論,計畫內容該講的都講了,市府能做的也都照著做了,但過了兩個任期,高雄轉型的課題不但沒解決,反而越來越嚴重,尤其檢視當初力捧的包括遊艇產業、綠色產業、觀光產業、物流產業、文化創意產業等重點成效如何,問題不可謂不大。如今各候選人的政見除了產業別,市政規劃與那份計畫書差異不大,要解決問題實在有必要再度探討。

  • 建設無法造成收益,就是蚊子館

首先必須釐清的前提是:大建設(規模宏大)並不完全等同於拼經濟。從何其多養蚊生蟲的地方建設案例,足可證明擴大基礎建設並不是提昇地方經濟的萬靈丹。

高市府為了彌補過去重北輕南政策,在基礎建設上投注了大量的金錢與舉債來補足現代化城市的時間落差。原本這只是提升現代化城市該有生活品質的基礎條件,但公部門長久以來的宣傳卻讓市民誤以為這就是拼經濟的方法。

於是,當公部門投入的巨大金額無法產生市民預期的個人經濟收益時,就被輕易的被導向施政無能;若再加上巨額的舉債與財政負擔,更容易加深此印象。

高雄
  • 產業帶動薪資,不轉型,人才自然北移

在既有的重工業基礎上,為努力經濟結構轉型,科學園區的建構與特殊產業園區規劃就成了高市府產業政策中最主要的方法。

若以指標型企業為例細究園區裡的工作內容,可發現園區裡雖然號稱工程師的工作不少,但充其量只是生產線上的代工,高端的研發與管理白領工作始終集中在北部。這與過去加工出口區的工作型態沒有改變多少——仍只能依靠加班來提升薪資收入。而高雄的產業結構中服務業比重已達6成,在六都中雖位居第3(除首都台北市明顯偏高,與新北市差異不大),當產業政策重心集中園區,占就業人口多數的服務業相對也就無法感受到政策嘉惠的力度。

另在缺乏企業總部帶動的情形下,薪資水準始終無法提升起來,也連帶影響了城市服務業的成長。唯一例外的只是帶動園區周圍的房價漲幅。但這在薪資水準一樣低落的情形下,等於又變相給了受薪階級更深的生活壓力。

以鄰近的南科為例,發展20年達到一定的經濟規模後,台南市整體的薪資水準始終差同樣擁有科學園區的新竹、桃園、內湖一大截,也因此,人才一樣往北部集中。

低薪、污染和縣市隔閡都是未解的問題

台灣產業環境獲利集中在少數產業,造成低薪工作充斥、非典型就業與移工多,而且雖然未分配盈餘增加,勞工議價能力卻始終低落,在高雄,這個狀況更為嚴重。過去高市府解決的方式,除了藉由招商試圖擴充產業的豐富性,由政府媒介提供的就業機會仍以低薪或非典型就業為主外,明顯欠缺藉由公權力運作促使企業盈餘分配目標及增強勞工議價能力方法。

「為了降低營運成本」的結果,就是長期忽視了污染防治,以空污為例,目前高雄市轄內廠商仍使用固體(例如木材及生煤)或液體(例如重油及柴油)燃料的家數為353家,共計768座燃燒設備,只有24座工業鍋爐改用天然氣。在別縣市(雲林、台中、桃園)為了降低PM2.5分別訂定禁止燃放生煤自治條例,連在台中的中鋼子公司中龍鋼鐵,也配合台中市政府將鍋爐改為天然氣,為何在高雄的總公司中鋼就是不能(或無須)更改?

除此之外,高雄的城市開發集中在開闢新重劃區——一種以「原市區」為中心思考點發展的舊策略,忽視了縣市合併後「原縣區」廣大的土地與人口,缺乏都會區主核心區,次中心區及各大生活圈各節點與聯繫的層次性概念。

其影響顯而易見:合併多年,縣市始終存在隔閡。

高雄港_kaohsiung harbor
Photo Credit: billy1125 CC BY 2.0
效法美、英、德,高雄的轉型不是天方夜譚

從以上現象探討不難看出:幾大問題的產生都源自於城市規劃管理的慣性思維。在財政困難前提下,有必要重新檢視城市現有的資源,進行做合理的分配,以建構未來的城市發展。

  • 善用鏽帶(Rustbelts)帶動國家轉型的經驗

以匹茲堡為例,曾經是美國的鋼都,全球化過程中面臨鋼鐵產能過剩,人口外移,城市陷入衰退。轉型過程中政府實施了經濟多元的策略,主導平台整合引進資金投入,利用當地高教資源做為技術創新的動力,除了引進高技術行業(軟體、AI、生醫),尚保留了具有競爭力的傳統產業,以技術升級的方式轉型為技術密集性企業(精密材料、生產設備、工程服務...等),增進其產值並引導勞工轉型降低失業衝擊

此外,以政策方式加強環保、改造市中心公寓以降低住房成本、引入TOD導向的開發營造優質生活環境以留住人才,成功由衰退城市轉型移居城市。另,德國魯爾區、英國伯明罕也都可以看到工業城市成功轉型的例子,總結歐美鏽帶城市成功轉型的幾大關鍵:

  1. 建構綠色宜居的生活並引領城市發展
  2. 建立多元產業結構,傳統產業創新現代化
  3. 妥善安置產業轉型的勞工
  4. 擁有核心技術創新能力
  5. 吸納人才與提升生活保障。
  • 整合資源與善用高雄的優勢

在綠色宜居生活上,善用山海河港天然的地理優勢,除了都心內圍以愛河、港區、綠帶公園、壽山等形成交錯的山水藍綠帶外,更要整合大高雄內山區、濱海區,以擴充成外圍的山水藍綠帶,使高雄成為一個永續發展生態城鄉。而各區域的發展除了以在地產業為基礎,建構自給自足的生活圈(如以縱貫線的岡山、海線的興達港、山線的旗山為中心建構),社區營造更可以搭配地區產業特色,發展具有地區魅力的文化觀光(如美濃的客家文化、那瑪夏的原住民文化、內門的陣頭、辦桌文化、左營、鳳山的眷村、古城文化...等等)。

另,應考慮建立農漁牧產品產銷履歷,由優質化、特殊化著手,建立高雄品牌的價值,並利用國際行銷公司來整合發展具國際競爭力與規模的農漁牧業。以台南的國際蘭花產業為例,從上游的育種到下游的國際展覽販售就是建立在規模經濟與國際行銷的成功上,這足以做為高雄農漁產品未來借鏡的方向。

在未來產業的建構上,除了多元發展與創新產業,還必須掌握從上游到下游完整產業鏈的核心技術,避免現在科學跟產業園區裡仍只是產品代工的角色。因此,必須整合高教研發資源與產業界的連結,由學研界扮演城市之腦的角色,避免過去企業單打獨鬥欠缺研發只能接單的困境。

唯有如此,才能啟動:掌握核心技術→吸引人才→高薪資水準的行業→提升核心技術的正向循環。

創新和傳統產業雙轉型,讓台南高雄雙核心運行

以創新產業為例,從半導體晶片設計邁向人工智慧、由軟體業和智財技術發展資安、物聯網結合電商平台、金融科技整合物流技術和運輸,如此才能成為一個從上游到下游完整的產業聚落。

傳產的部分,應保留與輔導現有具優勢競爭力的大型傳統產業,並輔導使之轉型為高附加價值的技術密集性產業(如金屬、化工、精密設備工業轉型為醫材、精密材料、環保與自動化設備)。以此為契機,順勢改善職訓制度,以吸納企業因轉型所產生的不適任勞工。

此外,善用既有的硬體設施(如衛武營國家藝術文化中心、海洋流行音樂中心、龍騰國家體育場、小巨蛋、大東文化藝術中心、高雄文化中心),發展文化娛樂事業(如電競、獨立音樂、電影)也有助於產業結構的多元化,對於服務業消費也會帶來一定內需。

整體而言,高雄應利用「循環經濟」、「在地共享」的概念,整合一級農漁產業到三級服務業,建構一個具有自主獨立於中北部的能力,以南部地區為主體的產業活動中心。除了與台南共為南部地區雙核心的城市,互補大於競爭的關係之外,未來高雄更要走向資源的共享整合的平台城市,成為引領南部地區各縣市的動力引擎。借鏡日本的關西都市圈或美國東北角的都市帶。

南高二都必須進一步互補整合治理,才有走向世界舞台的實力。

貨櫃碼頭_高雄港_Cijin Dock at Kaohsiung Container Terminal
Photo Credit: Corbis/達志影像
深具交通優勢,高雄市的眼光應該向外

高雄具有海空雙港的優勢,理應能建構成為南向發展的基地。

小港機場的瓶頸在於過度靠近市區與夜間禁航,導致貨運量始終拉不起來;加上開闢新航線不易,班機時間缺乏競爭力,造成南台灣客貨運輸勢必要流向桃園,也間接影響產業發展。在長期計劃上,高雄實有在濱海郊區建構新機場必要。

此外,除了國土規劃的定位,位處熱帶的高雄可放大視野,將自己視為東南亞甚至印太生活圈的一部分:

  1. 利用既有農漁業及醫療優勢,加強熱帶醫學及農業發展擴大東南亞為腹地。
  2. 透過教育,推動以英語成為官方第二語言,作為連結國際的溝通工具,並結合技職教育規廣東南亞學生就學。
  3. 善用新住民力量及鼓勵第二代學習東南亞母語等方式,作為台灣輸出技術文化(包括教育輸出,健康醫藥衛生輸出),與東協和印度進入台灣的窗口。
  4. 興建南亞邦國的商圈村庄,Tagalog(菲律賓),泰國,印尼的區域,商街。鼓勵他們進行與家鄉小型貿易。
  5. 邀請南亞邦國在地方設立商辦代表窗口,建立直接溝通管道管道。為此,高雄必須拋開長期以首都為標竿的區域比較的視野,心態上必須以成為國際都市為城市發展的志向,—高雄不止是台灣的高雄,更可以,也應該要是世界的高雄。

最終,市府應該開辦一個產官學的彙整窗口,讓民間企業的疑難雜症都往這邊來診斷求助,而後立即辦。甚至提出貸款,資金,技術,人員,法律,管理,資訊等各項援助,透過官民雙方緊密的結合以加速城市的轉型。

窮到只剩下拼經濟(下):讓高雄的城市記憶不只是工業和港口

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航