從英國第二大營造承包商Carillion倒閉,看台灣工程產業的命運

從英國第二大營造承包商Carillion倒閉,看台灣工程產業的命運
Photo Credit:Reuters/ 達志影像

我們想讓你知道的是

最值得目前深為採購法、BOT所困的台灣借鏡思考的是,英國人遇到這種困難,他們的政府單位,包括監審會計,以及業界、學界會冷靜地坐下來談,尋求共識,擬定具體的作法。

文:高銘堂

大到不能垮的公司垮了,怎麼辦?

2018年1月15日英國第二大承包商Carillion垮了!留下15億英鎊(約新台幣615億元)的債,43,000個失業的員工,以及以數十億英鎊計、處於停擺中的大小工程與PFI案件註一。許多醫院、學校、健保、監獄、體育場館,甚至軍事基地因它倒閉,不能再盡營運、維修服務等合約義務,起了大混亂。在有些地方,當局只好動用警消甚或軍事人員進入學校、醫院供應學童午餐,支援各項工作等,狼狽的維持各單位的開放。

Carillion倒閉後,大家發現善後很麻煩、很複雜。舉例來說, Carillion有13,000家的次承攬人、供應商,總共有約20億英鎊(約新台幣820億元)的未付款、保留款、保證金等因其資產凍結而拿不回來,造成這些中小企業的周轉危機。如果沒有好好處理,發生連鎖反應,後果會很嚴重,恐怕會對英國的營建產業造成二度傷害。

發源於英國的非傳統政府採購方式,被詰疑了?

外包(outsource)是否是政府採購的最佳方式?英國政府在這個事件後馬上開啟調查(enquiry),承諾要檢討政府採購方式。在1月18日,Carillion事件發生後的第三天,英國的審計廳(NAO)註二馬上公告了一些實證,說明基礎建設或公共服務以PFI方式執行到頭來反而較傳統發包方式昂貴,沒有為大眾帶來預期的利益。

公共工程與服務採購以PFI等方式進行係發源於英國,剛開始實施時,大家都認為這些非傳統發包辦法可解決政府部門缺乏資金,預算項目相互排擠等問題;又民間公司在效率方面,會比政府單位好太多的觀念,長久以來,深植人心。因此BOT、PFI等採購方式被認為是解決公共建設不足,政府採購弊病叢生的萬靈仙藥。所以除了英國,有許多國家,也起而效法,據稱都有很好的績效。

BOT、PFI執行模式的成敗仍賴穩定的經營環境?

在台灣雖然執行BOT、PFI的過程,不是很順利,但支持者把幾個指標性的工程發生的問題視為政治干預,朝野惡鬥的結果,仍對它充滿期待,尤其在經濟停滯,公共投資減少的時候,大家都盼望帶入民間甚或外國的資金,投資公共工程,帶動經濟成長。政府相關部門也想盡辦法,想以BOT應用範圍的擴大、法令與執行更開放來促進BOT、PFI的實施,而在說理遊說大眾接受這些辦法的過程,英國等先進國家在這方面過去的成功,更常被拿來做為教材。

其實BOT、PFI方式能否順利運行,有大部分仰賴於穩定的主、客觀環境,2008年的金融危機改變了資本市場的結構,直接影響到廠商借款的審理與成本,也讓包括政府單位在內的業主在案件的財務規劃上更加謹慎,是客觀環境的變動;而政府、民間在預算趨於保守的情況下,對工程建設的需求有較多的考慮,在僧多粥少的情況下,像Carillion這樣的廠商,要維持它的經營規模,就要以較低的價錢、較苛的條件去取得工程。大家以為英國的決標方式是合理標,應會排除惡性競爭的情形,但誠如一位英國標場老將所說:「儘管業主、廠商彼此都同意品質、經驗會是決標給某廠商的條件,但實務上價錢才是廠商能否得標的關鍵。」

所以人性中貪婪與投機的成分還是BOT、PFI採購方式的致命傷。廠商被迫以較差的條件承接工程或計畫,將本求利,提供的總是較差品質的物件或服務。自2009年以來,在英國的一些調查報告,包括審計廳的報告,都有對廠商在醫院營運、供應學童午餐、監獄管理等提供不符合契約要求,遠低所值的批評。工程方面,逾期完工,品質低落甚至瑕疵遲遲未能改善的情形也常發生在當初非依傳統招標方式決標的案件上。

對Carillion解剖驗屍發現的問題

對Carillion解剖驗屍,發現它有450件公共工程,占1/3的收入;因這部分如上所說,大多是搶標而來,都是低利潤,需借錢周轉,要付利息,再加上每年要發給股東的股息股利,Carillion必須搶下更多工程,以案養案。這種惡性循環自2008金融危機以後開始,但Carillion卻和台灣的廠商一樣,寄望它承接的案件會有追加、變更,可以有額外的收入彌補低價搶標的損失,但通常都是事與願違。在這種不利的情況下,Carillion的高層,想盡辦法要救公司,包括在3年前針對英國最大的工程公司Balfour Beaty,提出一個大膽的購併計畫,當然是沒有成功。

成為壓垮Carillion最後幾根稻草的大工程有:利物浦與伯明翰兩個醫院工程,金額6億8千5百萬英鎊、蘇格蘭亞伯登金額5億5千萬英鎊的道路工程,都遇到問題,拖延進行,其中利物浦醫院工地發現石棉,需要處理,但因Carillion在搶標過程中吞下不利於包商的條件,必須自行吸收額外支出。另外Carillion去高風險地區承包工程,如卡達世界盃足球賽場館,也發生了約2億英鎊未付款的爭議。整體而言,Carillion於2017年7月承認有8億4千5百萬英鎊的虧損,但那時又搶標拿到14億英鎊的HS2鐵路工程,希望憑這個向銀行申請額外貸款,但2017年11月與銀行團談判還是失敗。

工程執行中發生投標階段未預期的額外費用,是包商的夢魘,但激烈的競爭常讓廠商看不到風險;而一旦風險發生,經營者在危機發生初始階段,往往卻不願意接受事實,以相對較少的費用投入,認賠了事。等到事態擴大,賠的錢多出好幾倍,經營階層因為政治考量,不敢承認,一直遮掩,就像台灣前幾年有個上市營造公司幾年內營業額從沒幾億躍升到100多億,EPS連續好幾年都是2元多,但到最後一年, EPS居然是負的十幾塊,這表示營建業的作帳空間很大,要倒閉不容易。

根據金融時報所提供的Carillion PLC財報,自2012年到2016年的稅後純益率平均是3.8%,在2012年甚至高達4.5%,較其他同業的1.7到3.6%還要好,但銀行一旦警覺了這數字有問題,就收傘。英國政府本來以它承包幾個重要軍事基地維修,以及它在英國本土有19,000個員工會失業的理由,想介入紓困,但最後還是讓它倒閉,這一點是英國人較我們理性的地方。在台灣,有的廠商拿不出保證,或短缺周轉金,政府會要求銀行團特別考慮,像公共工程合約,政府是可靠的業主,付款不會有問題,所以可視同是可靠的保證,這種理由都講出來了,而銀行擔心不再續借,前帳就要出問題,也樂得配合。大家不會去考慮搶標來的合約是毒藥,怎麼可以核貸?所以台灣廠商有問題,反而可以拖得很久。

公共工程業主需要跨過的三個階段

再回到BOT、PFI是否值得推廣的問題。根據傳統採購模式,公共工程業主需要跨過三個階段才能達成一個很好的採購結果:明白的列出採購項目與需要;談妥合約並據以進行財務安排;用心促成採購標的物件或服務的順利交付,每一個階段有各自的合約。但如採用BOT、PFI的採購模式,業主與廠商只有一個合約,條文需前後連貫,涵蓋這三階段的細節,不能有衝突,導致窒礙難行,如此雙方需以較為對等的地位與開放的態度來討論,在台灣或有相當的難度,尤其針對第一階段,要業主不受政治以及地方的影響,接受廠商的建議,是有難度的。

反過來看英國的審計部門對政府的採購政策與執行的稽核建議:要求權責單位能夠扮演有智慧的買主、重視數據,尤其是時間與金錢、在資訊完全下做選擇、以有限的金錢做物超所值的採購決定、且要有技術、能力與經驗去評估工程全壽期總收益能否達到預期值。在此之外,他們還要求權責單位人員時刻要想辦法對採購方法、合約範圍以及視之為必然的商業上假設提出挑戰,讓政府有機會與民間達成最有利的交易,這是和台灣主計、審計或民意機關要求採購單位絕對要照章辦事,不得有自己的主張是截然不同的。

天下營建業一般糟?

或許有人說,天下烏鴉一般黑,由Carillion的倒閉,我們也可看出英國的營建產業也不見得比台灣好到那裡。沒錯,根據英國的專業工程新聞Construction News,英國的前十大建商去年的利潤總和竟是負的5,300萬英鎊,或者是說-0.5%的平均營益率。它最大工程公司Balfour Beatty因承接了大量低毛利工程,在過去的兩年發佈了七次獲利預警。但大家要想,我們的產業有他們的一切缺點:萎縮的利潤空間、惡化的產業基本技術、廠商無意願接受或投資新科技、越來越多的品質問題、注重承接量更甚於利潤、不以效率與創新消除供應鏈的浪費、產業大戶崩潰的威脅時時存在。但我們在變革興利上卻缺乏他們的務實與彈性吧?

對專家不信任,就不會有專家。

其實英國人遇到這種困難,他們的政府單位,包括監審會計,以及業界、學界會冷靜地坐下來談,尋求共識,擬定具體的作法,不太會有某些單位執著於法令、教條甚或公共利益阻礙進步,政治上的對抗在這種事務性質較重的事件也會適可而止,這或許是他們的軟實力。

但在台灣,任何技術性或事務性的討論常會捲入朝野政爭,使得分散的意見無法收斂。除此之外,最危險的是社會大眾缺乏耐心,對專家不信任,對錯綜複雜、需要長久時間才能見效的提議,民眾與政客完全沒興趣。世上必有仙丹靈藥,劑到病除的觀念轉化成選舉的壓力常讓官員急就章式地提案,一直到窒礙難行,百弊叢生又驀然回首,損失已是一個產業、一個世代的機會,所以我對非傳統採購招標方式是否可以救已經殭屍化的台灣營建產業不抱樂觀!

希望未來幾年,有奇蹟出現!


【註一】PFI(Private Finance Initiative)民間融資提案制度,意為由民間資金主導公共建設案,由英國政府於1992年提出的新型基礎建設投資、建造與運營管理模式。與目前台灣常聽到的BOT或BTO概念大致相同,目的均在減輕政府財政負擔,但PFI的在於民間廠商要開始提供公共服務後,政府會承諾依據共同同意的條件購買服務。而BOT(Build-Operate-Transfer,意為興建、營運與轉移),則是由廠商向使用者收費。

【註二】英國審計廳為獨立審查機構,對政府各部門財政進行監督審查。

本文經作者授權刊登,原文發表於此

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責任編輯:楊之瑜
核稿編輯:翁世航


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