12年如一日的台灣空污政策(上):國光石化爭議至今,政府去年才推具體空污改善策略

12年如一日的台灣空污政策(上):國光石化爭議至今,政府去年才推具體空污改善策略
Photo Credit: ☼ うみ 目覚めたら @ Flickr CC By SA 2.0
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台灣對於空氣污染的重視,早在2005年國光石化爭議的時候就開始展現,然而歷經了12年,台灣才有正式的PM2.5規範,空污管理,彷彿12年如一日。

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文:劉怡亭(風險中心助理研究員)

空氣污染議題的浮現

近年台灣每當進入秋冬季節時,空氣污染的嚴重也隨之而來。過去台灣各地對於空污的相關討論與抗爭,其環境運動的性質和近來反空污運動有所差異。

早期空氣污染運動主要以單一工廠的污染造成鄰近居民明顯、立即性的感官刺激而進行公害抗爭,近期的反空污運動,即在國光石化的抗爭中使得細懸浮微粒被認識。周桂田提出以「反國光石化運動」影響整個環境運動與管制的樣貌,民眾對「空污認識論」改變的分界(周桂田,2017:219-220;Chou, 2015: 14590-14591),運動直接的影響即是促使政府訂定PM2.5濃度標準,使台灣民眾產生「反空污運動」風險感知與認識論基礎,往後,反空污運動的性質即從「單一特定的污染源」轉為「空氣品質」成為反空污運動的焦點所在(陳薏安、何明修,2017)。

「反空污運動」議題的浮現始於2010年6月舉行之彰化國光石化健康風險專家會議中,中興大學環工系莊秉潔教授提出「國光石化營運造成PM2.5與健康及能見度影響」。該研究指出除了戴奧辛、硫化物等化學毒物排放外,光是PM2.5的污染物就能飄散全台,若國光石化營運後,全台每人平均會減少23天的壽命(莊秉潔,2010)。

當時「反國光石化運動」帶起了PM2.5造成健康風險議題,特別是由一群彰化醫師共同成立彰化縣醫療界聯盟,積極地進行空污與健康威脅的知識傳散,更進一步將此議題延伸至施壓政府部門進行空污法的修訂,因此促成了前總統馬英九於2011年宣布停止彰化國光石化開發案。從此之後,空污議題在台灣的關注程度日漸升高,於此同時「PM2.5」在台灣空污與環境訴求中被高度議題化,成為關注的焦點。因此空污政策在馬英九政府最後兩年(2014年到2015年)與蔡英文政府(2016年至今)成為國家施政的重點項目之一,而改善PM2.5濃度也成為台灣空氣品質提升的重要施政目標。

不僅是台灣,空污造成的健康危害已經成為全球公共衛生的議題。WHO除了將PM2.5界定為一級致癌物,也將室外空氣污染(Ambient air pollution)列為癌症與致死因子,以空氣品質指標(AQI)為例,各項空氣污染物包含了二氧化硫(SO2)、一氧化碳(CO)、臭氧(O3)、懸浮微粒(PM10)、細懸浮微粒(PM2.5)、二氧化氮(NO2),以及空氣中苯、甲苯、戴奧辛、含重金屬之氣體等有毒物質,皆是造成健康危害的殺手。

媽祖遶境空污監測最高值 4188ug/m3發生情景。圖片來源:環保署
媽祖遶境空污監測最高值 4188ug/m3發生情景。圖片來源:環保署

對於空污的重視與論述,原本單純的反石化產業開發個案所發酵的健康風險論述,同時也在環保團體倡議促成之下,從「單一污染源」的環境抗爭提升至整體「空氣品質」的層面,將空污議題的討論與關注擴大蔓延,不僅帶起了國人對空污的感知與認識,又這2年來反空污遊行以「好空氣」為公民訴求,以及要求政府提出具體空污改善對策等行動。不禁想問,空氣污染所引起普遍性的健康危害,甚至被視為國家安全問題層次,應進行風險治理及積極針對空污提出改善對策,來解消始終未能達標的年平均濃度,蔡英文政府上任至今,近來環保署針對空污的改善對策有著顯著的進展。

因此,本文將盤點空污政策前後的演進發展,作為檢視整體空污政策並且系統性地梳理政策脈絡。

12年一小步?

我國於1975年制定《空氣污染防制法》,管制懸浮微粒(PM10)、臭氧、硫氧化物、一氧化碳等五項污染物。在空氣品質的監測上,於1980年開始設立空氣品質監測站,1993年完成全國空氣品質監測站網的設置,當時環保署空氣品質監測站的監測項目包含粒徑小於等於10微米的懸浮微粒(PM10)、二氧化氮、一氧化氮、二氧化氮、氮氧化物、臭氧等污染物。

環保署的PM2.5監測則是於2005年開始進行,對於PM2.5的管制根據的是委託台大公衛學院進行「PM2.5空氣品質標準研訂三年計劃」,環保署當時預計於2011年完成計劃後,再根據此報告來制訂管制計畫(朱淑娟,2016)。不過由於反國光石化運動促成PM2.5納入管制規範,使得環保署提前於計劃完成前即訂定了台灣的PM2.5濃度標準。雖然2005年我國開始進行PM2.5監測,但由於PM2.5管制牽涉到我國能源、石化與鋼鐵多項產業,影響能源與經濟層面甚鉅,在缺乏中央決策依據下,原本並沒有訂出管制標準、如何管制,以及何時管制的具體時間表。直到反國光石化運動的推進之下,前總統馬英九承諾民眾並要求環保署即刻訂定管制標準。

時值國家黃金十年政綱制訂中,因此政綱中包含全國「空氣污染物涵容總量管理計畫」,即有PM2.5於2020年達到15μg/m3的規劃,並於2012年5月14日公告我國PM2.5的管制規範標準,且將標準值訂為年平均15μg/m3、日平均35μg/m3。並於2013年增設手動監測方式,2014年6月公布細懸浮微粒管制計劃,隨後又因空污問題的嚴重、加上許多流行病學的報告顯示,以及國人的質疑之下,環保署在2015年4月啟動了「空氣污染減量行動督導聯繫會報」,同年8月再提出「清淨空氣行動計畫」。

緊接著2016年政黨輪替後,民進黨政府於2016年針對國民黨版本的「清淨空氣行動計畫」提出了「修正計劃」,陸續也在2016年11、12月進行《空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法》修正草案和實施空氣品質AQI指標,以及至2017年推出最新的「14+N」空污防制措施。

由於國際上的管制趨勢,政府開始管制PM2.5將是更難、更需要治理能力的一項政策工作,也可以視為空氣品質管理的階段躍進,因此本文將開始監測PM2.5作為一個分界,至今邁入第12年。本文認為可從2005年開始監測PM2.5,到2012年訂出PM2.5空氣品質標準作為第一階段,2013年至2016年清淨空氣行動計劃與修正計劃作為第二階段,第三階段為2017年後的14+N與空污法與子法相關修法進程,以三個階段區分出我國空污管制演進(表1),如下:

資料來源:作者自行整理

上表主要呈現出我國空污治理的演進,分別從年代、空污品質監測與否、濃度標準設定、政策作為、實質或具備強制力之措施,作為區分空污治理演進的發展過程。

首先,我國在空氣品質的監測上,於1980年開始設立空品監測站,1993年完成空品監測,2005年自動監測站已經大致建置完成,「空氣污染排放清冊」歷經自1992年起第6版的更新,2008年始以1平方公里網格排放量的空間解析,首次達到管制上實用的程度。

事實上,2010年反國光運動後許多空污研究皆引用此清冊作為推估之基礎,是最早一份引用度、實用性皆高的排放清冊。而目前最新版本為TEDS9,是以2013年的活動量為基準所進行的推估;第二階段則是2012年增訂PM2.5空品標準,改善目標訂為2020年平均須達15μg/m3,雖然有濃度的改善目標,但卻沒有任何的政策手段作為回應;直到5年後第三階段至今(2017年)政府為了更聚焦改善空污,以「14+N」空污防制策略作為回應民間訴求及議題對焦,但改善的成效預計在2019年達18μg/m3與2012年提及在2020年預計達15μg/m3仍有一段差距。

環保署為因應空氣品質改善的迫切,預計針對空污法進行修正(環保署,2017)。另一方面,雖然2005年已針對PM2.5進行監測,但沒有設定濃度標準和政策手段,接著在2012年反國光石化的推波助瀾下促成標準值的設定,不過都未能看見針對空污進行改善的具體政策方案出現,直至2017年,在PM2.5濃度標準值設定後的五年,才明顯看出政府改善空污的具體目標。

參考資料
  1. Chou, Kuei Tien (2015) From Anti-pollution to Climate change risk movement: Reshaping Civic Epistemology, Journal of Sustainability 2015, 7, 14590-14591
  2. 陳薏安、何明修(2017)。〈台灣反空污運動2.0〉,周桂田、張國暉(主編),《能怎麼轉》,頁187-201。台北:巨流出版社
  3. 周桂田(2017)。《氣候變遷社會學:高碳社會及轉型挑戰》。台大出版中心
  4. 莊秉潔(2010)。〈國光石化營運造成PM2.5健康能見度之影響〉。。2017/5/2檢索
  5. 朱淑娟(2016)。《走一條人少的路:獨立記者寫給共同生活在這個島嶼的你我-空氣、水和土地》。天下文化
  6. 環保署(2017a)。〈空氣污染防制策略規劃推動情形_追蹤會議〉會議簡報
  7. 環保署(2017b)。〈空氣污染防制策略〉會議簡報
  8. 王瑞庚、趙家緯(2017)。〈呼吸健康空氣的距離還有多遠〉。蘋果日報。2017/4/29檢索
  9. 杜文苓(2016)。久聞不知其毒:台灣空污治理的挑戰。The Working Paper of RSPRC 2016。國立台灣大學社會科學院風險社會與政策研究中心出版
  10. 羅真(2017)。〈台灣慢性病危險因子 第四竟是PM2.5暴露〉。聯合報。2017/7/3檢索

12年如一日的台灣空污政策(中):一張圖看懂公民參與帶動政策規劃的軌跡
12年如一日的台灣空污政策(下):14+N防制對策,政府實際做到多少?

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

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