12年如一日的台灣空污政策（上）：國光石化爭議至今，政府去年才推具體空污改善策略

文：劉怡亭（風險中心助理研究員）

空氣污染議題的浮現

近年台灣每當進入秋冬季節時，空氣污染的嚴重也隨之而來。過去台灣各地對於空污的相關討論與抗爭，其環境運動的性質和近來反空污運動有所差異。

早期空氣污染運動主要以單一工廠的污染造成鄰近居民明顯、立即性的感官刺激而進行公害抗爭，近期的反空污運動，即在國光石化的抗爭中使得細懸浮微粒被認識。周桂田提出以「反國光石化運動」影響整個環境運動與管制的樣貌，民眾對「空污認識論」改變的分界（周桂田，2017：219-220；Chou, 2015: 14590-14591），運動直接的影響即是促使政府訂定PM2.5濃度標準，使台灣民眾產生「反空污運動」風險感知與認識論基礎，往後，反空污運動的性質即從「單一特定的污染源」轉為「空氣品質」成為反空污運動的焦點所在（陳薏安、何明修，2017）。

「反空污運動」議題的浮現始於2010年6月舉行之彰化國光石化健康風險專家會議中，中興大學環工系莊秉潔教授提出「國光石化營運造成PM_2.5與健康及能見度影響」。該研究指出除了戴奧辛、硫化物等化學毒物排放外，光是PM_2.5的污染物就能飄散全台，若國光石化營運後，全台每人平均會減少23天的壽命（莊秉潔，2010）。

當時「反國光石化運動」帶起了PM_2.5造成健康風險議題，特別是由一群彰化醫師共同成立彰化縣醫療界聯盟，積極地進行空污與健康威脅的知識傳散，更進一步將此議題延伸至施壓政府部門進行空污法的修訂，因此促成了前總統馬英九於2011年宣布停止彰化國光石化開發案。從此之後，空污議題在台灣的關注程度日漸升高，於此同時「PM_2.5」在台灣空污與環境訴求中被高度議題化，成為關注的焦點。因此空污政策在馬英九政府最後兩年（2014年到2015年）與蔡英文政府（2016年至今）成為國家施政的重點項目之一，而改善PM_2.5濃度也成為台灣空氣品質提升的重要施政目標。

不僅是台灣，空污造成的健康危害已經成為全球公共衛生的議題。WHO除了將PM_2.5界定為一級致癌物，也將室外空氣污染（Ambient air pollution）列為癌症與致死因子，以空氣品質指標（AQI）為例，各項空氣污染物包含了二氧化硫（SO₂）、一氧化碳（CO）、臭氧（O₃）、懸浮微粒（PM₁₀）、細懸浮微粒（PM_2.5）、二氧化氮（NO2），以及空氣中苯、甲苯、戴奧辛、含重金屬之氣體等有毒物質，皆是造成健康危害的殺手。

媽祖遶境空污監測最高值 4188ug/m3發生情景。圖片來源：環保署

對於空污的重視與論述，原本單純的反石化產業開發個案所發酵的健康風險論述，同時也在環保團體倡議促成之下，從「單一污染源」的環境抗爭提升至整體「空氣品質」的層面，將空污議題的討論與關注擴大蔓延，不僅帶起了國人對空污的感知與認識，又這2年來反空污遊行以「好空氣」為公民訴求，以及要求政府提出具體空污改善對策等行動。不禁想問，空氣污染所引起普遍性的健康危害，甚至被視為國家安全問題層次，應進行風險治理及積極針對空污提出改善對策，來解消始終未能達標的年平均濃度，蔡英文政府上任至今，近來環保署針對空污的改善對策有著顯著的進展。

因此，本文將盤點空污政策前後的演進發展，作為檢視整體空污政策並且系統性地梳理政策脈絡。

12年一小步？

我國於1975年制定《空氣污染防制法》，管制懸浮微粒（PM₁₀）、臭氧、硫氧化物、一氧化碳等五項污染物。在空氣品質的監測上，於1980年開始設立空氣品質監測站，1993年完成全國空氣品質監測站網的設置，當時環保署空氣品質監測站的監測項目包含粒徑小於等於10微米的懸浮微粒（PM₁₀）、二氧化氮、一氧化氮、二氧化氮、氮氧化物、臭氧等污染物。

環保署的PM_2.5監測則是於2005年開始進行，對於PM_2.5的管制根據的是委託台大公衛學院進行「PM_2.5空氣品質標準研訂三年計劃」，環保署當時預計於2011年完成計劃後，再根據此報告來制訂管制計畫（朱淑娟，2016）。不過由於反國光石化運動促成PM_2.5納入管制規範，使得環保署提前於計劃完成前即訂定了台灣的PM_2.5濃度標準。雖然2005年我國開始進行PM_2.5監測，但由於PM_2.5管制牽涉到我國能源、石化與鋼鐵多項產業，影響能源與經濟層面甚鉅，在缺乏中央決策依據下，原本並沒有訂出管制標準、如何管制，以及何時管制的具體時間表。直到反國光石化運動的推進之下，前總統馬英九承諾民眾並要求環保署即刻訂定管制標準。

時值國家黃金十年政綱制訂中，因此政綱中包含全國「空氣污染物涵容總量管理計畫」，即有PM_2.5於2020年達到15μg/m3的規劃，並於2012年5月14日公告我國PM_2.5的管制規範標準，且將標準值訂為年平均15μg/m3、日平均35μg/m3。並於2013年增設手動監測方式，2014年6月公布細懸浮微粒管制計劃，隨後又因空污問題的嚴重、加上許多流行病學的報告顯示，以及國人的質疑之下，環保署在2015年4月啟動了「空氣污染減量行動督導聯繫會報」，同年8月再提出「清淨空氣行動計畫」。