12年如一日的台灣空污政策(下):14+N防制對策,政府實際做到多少?

12年如一日的台灣空污政策(下):14+N防制對策,政府實際做到多少?
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因應空氣污染,政府提出了「14+N」的政策,含括各種面向的降污管制,這些政策的目標是否實際,目前的成效又如何呢?

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文:劉怡亭(風險中心助理研究員)

12年如一日的台灣空污政策(上):反國光石化12年,政府去年才規範PM2.5
12年如一日的台灣空污政策(中):一張圖看懂公民參與帶動政策規劃的軌跡

空氣污染政策究竟演進多少?

體檢近2年政府的空污政策改善策略目標及演進過程,從2015年「清淨空氣行動計畫」、2016年「清淨空氣行動計畫修正計畫」及2017年4月13日「空氣污染防制策略」進行空污政策的檢視與盤點。首先,針對上述提及之三大改善時程依序進行改善策略目標及預期效益總覽,再依據固定污染源、移動污染源及其他污染源,這三大類別中幾項重要的政策作為討論。

於2015年「清淨空氣行動計畫」中主要強化的措施以推動電動運輸(二輪車、電動公車)及柴油車加裝濾煙器、推動飯店使用天然氣鍋爐為重點;2016年「清淨空氣行動計畫修正計畫」重點則是防制及掃除煙塵、鍋爐燃料的改變及改變燒香、金紙等民俗活動,2017年3月、4月的行政院會,環保署對於空污的改善及減量成效策略措施,開始比較清楚盤點出固定污染源、移動污染源,以及其他污染源等細項種類的改善策略、預期達到之效益,空污政策的目標逐漸明確和執行,不過仍有待追蹤與檢視。

第二部分,將針對固定污染源、移動污染源及其他污染源這三大類別中,幾項關鍵性的政策及改善策略作為討論。第一類別「固定污染源」兩大項重點改善策略,其一是下圖的「鍋爐管制」,在「清淨空氣行動計畫」中只推動全國飯店、旅館業鍋爐改用天然氣或其他乾淨能源之熱水供應設備,接著在「修正計畫」中則推動全國各式鍋爐減少使用燃煤或重油,直到今年在「空氣污染防制策略規劃推動情形追蹤會議」目標設定2019年起將加嚴6000座中小型鍋爐(含商用鍋爐1000座、工業鍋爐5000座)的排放標準,也提高了各污染物的減量目標,而預期減量效益為PM10減量851公噸/年、PM2.5減量175公噸/年、SOx減量4962公噸/年、NOx減量2936公噸/年、VOC減量7公噸/年。

資料來源:環保署(2015、2016、2017c)

其二,「電力設施管制」(下圖)則是2017年才有的目標內容,各部會配合項目重點將老舊高污染發電組除役、天然氣機組裝設空氣污染防制設備、提升發電機組空污防制效率、空品不良季節配合降載,預期減量目標PM10減量205公噸/年、PM2.5減量143公噸/年、SOx減量12092公噸/年、NOx減量17163公噸/年。

資料來源:環保署(2015、2016、2017c)

另外,則是移動污染源的部分,分為兩塊,「汰換一、二期柴油大貨車」(下圖)及「淘汰二行程機車」(下下圖)。

「汰換一、二期柴油大貨車」在清淨空氣行動計畫中原本沒有目標的設定及預期效益,直到2017年4月的院會中才清楚設定要淘汰8萬輛並提高各污染物的減量目標,預期效益的減量成效PM10減量6143公噸/年、PM2.5減量5395公噸/年、NOx減量71149公噸/年、VOC減量7584公噸/年;而「淘汰二行程機車」則是從一開始的整體政策演進中就有設定,預計在108年淘汰100萬輛,目前預期效益的減量成效則是PM10減量563公噸/年、PM2.5減量457公噸/年、SOx減量1公噸/年、NOx減量260公噸/年、VOC減量7743公噸/年。

資料來源:環保署(2015、2016、2017c)
資料來源:環保署(2015、2016、2017c)

最後一小部分,則是其他污染源改善的項目,以「餐飲油煙管制」(下圖)為例,自「修正計畫」開始變要求業者設污染防制設備,減少餐飲業污染排放,而在今年4月的行政院空氣污染防制策略,目標內容至2019年推廣餐飲業者增設防制設備至少7000家,預期的減量成效目標為PM10減量835公噸/年、PM2.5減量779公噸/年。

資料來源:環保署(2015、2016、2017c)

另一方面,我們更進一步地比對治理三大階段中「空污議題的民間訴求與行動」與「政策作為」對照(詳見下圖表3)。

於第一階段(2005-2010),主要是國光石化環評與PM2.5健康影響議題的浮現,以及分別於2005、2008年針對空污排放清冊的相關管制實用化與測量方法的改變;第二階段(2011-2016)民間訴求於2014年高雄升起第一面空污旗,緊接著2015年分別在上下年度舉行兩場反空污大遊行,由北中南各地聲援,上半年為「別讓孩子看不到未來」,下半年則是「為下一代而走,救健康、救地球、救孩子」等訴求,故環保署針對PM2.5有著一連串的政策作為,包括空品標準訂定、空污指標的實施。

第三階段(2017-至今)於今年初仍延續「反空污找藍天大遊行」的訴求行動,推促著政府積極進行一連串作為,在反遊行之後更加密集展開,包括環保署針對空氣污染防制策略提出具體行動措施,以及召開14+N空氣污染防制策略對焦討論會,作為政府的對焦回應。

資料來源:作者自行整理
我們,還有多少的12年?

近來空污議題所獲關注與重視,因著PM2.5此項污染物在反石化開發案中被模擬而產生健康影響的論述,更在環保、公民團體透過遊行運動等訴求發展下,帶起了空污的論述,不僅將工業廠區或發電廠等空污大戶問題拋出,同時也在民間針對此議題持續的滾動,成為政府推動政策的重要力量。不過,這也反映了政府對於空污治理上的緩慢過程,本文以開始監測PM2.5作為始點,三個時程階段作為劃分,考察12年來的治理演進幅度,然而,政策作為發展至今,與預期達到的空品標準,究竟我們還有多少個12年呢?

總歸來說,2017年上半年度,行政院召開空污防制策略規劃推動情形追蹤會議,以及環保署提出行政院議案報告「空氣污染防制策略目標具體行動措施」,逐漸可以看到政府對於空污治理的決心,然而空污的改善不僅只是環保署的責任,於2017年4月28日及5月2日分別於台中、高雄由環保署會同經濟部、交通部等跨部會,共同出席「14+N空氣污染防制策略對焦討論會」,對焦會議後環保署針對政策回應盤點並做成「政策紅綠燈」,作為檢視政策的執行或仍須再研議的政策情況(環保署,2017),「14+N」為目前環保署針對空污改善並定期於中南部舉辦對焦會議的政策檢視方針。

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Photo Credit:行政院

然本文在於檢視與盤點空污政策的演進過程,整體來說,首先在「移動污染源」部分「淘汰一、二期柴油車」從2015年「清淨空氣修正計畫」開始至今的目標皆為一貫,特別是在二行程機車民進黨政府版本也沿用前朝的版本並追加經費;「固定污染源」值得注意的則是「電力設施」部分,目前的改善策略僅提到「提升發電效率降低污染排放」,應配合2025年的目標需達天然氣50%、燃煤30%、再生能源20%之佔比,其中汽電共生、生煤的期程及變化量皆沒有在這些政策演進中呈現。

另外,我國針對空污改善政策從2015年「清淨空氣行動計畫」、2016年「清淨空氣行動計畫修正計畫」到2017年政府一連串動作針對空污問題,由行政院及環保署召開兩次防制策略會議、14+N空污對焦策略討論會中,分別針對「移動污染源」、「固定污染源」提出改善的目標內容及預期效益,預計至2019年推動各項管制之空氣污染物減量成效目標,包含懸浮微粒(PM10)約14000公噸、細懸浮微粒(PM2.5)約8500公噸、硫氧化物(SOx)約17000公噸、氮氧化物(NOx)約92000公噸、揮發性有機物(VOC)約15000公噸。

另外,以「排放清冊排放量」為基準,其減量比率PM10佔8.2%、PM2.5佔10.9%、SOx佔14.6%、NOx佔23%、VOC佔3.4%。而PM2.5年平均濃度預計從2015年的22μg/m3改善至2019年18μg/m3,在這當中各項空氣污染物的主要減量措施及貢獻(表4),PM10、PM2.5主要減量措施為「汰換一、二期柴油大貨車」,PM10減量6142公噸,貢獻44.6%、PM2.5減量5395公噸,貢獻63.8%;SOx主要措施為「電力設施管制」減量12092公噸,貢獻70.7%、NOx則是「電力設施管制」減量17163公噸,貢獻18.7%及「汰換一、二期柴油大貨車」減量71149公噸,貢獻77.6%;VOC為「汰除二行程機車」減量7743公噸,貢獻50.4%。

資料來源:環保署(2017c)

經本文盤點過去相關空氣行動計畫,到目前最新進展的14+N防制對策,發現政府對於空污防制策略的藍圖與目標越趨清楚,但現階段所提出的僅只是針對各項空氣污染物(如:PM10、PM2.5、SOx、NOx)減量成效上「量」的提高,而在實「質」政策上的對策仍缺乏詳細的政策目標,比如以「固定污染源」電力設施管制為例,其所提出的策略僅說明會提升發電效率降低污染排放、加嚴電力業排放標準或除役老舊高污染發電機組,也只是概略性的說明,並沒有相對應的提出如何減「量」的明確執行作法。

儘管公民參與成為政府滾動政策的力量,但整體檢視空污政策的演進下,空污改善的政策目標逐漸明確化,而空污議題已從過去針對「單一污染源」轉變為全面「空氣品質」的問題,今日空污的發生也不再侷限於某一地方行政區域,而是時常遭受到其他縣市的影響,卻往往受限於非該行政區劃中而無法針對空污做切實的改善,在此方面政策的目標和研擬,缺乏了地方跨域治理概念的納入,現階段的空污防制策略雖已逐漸針對問題進行政策的改善。

目前環保署繼「14+N空氣污染防制策略對焦討論會」後,便以「14+N政策紅綠燈盤點表」作為政策進度的檢視,但此燈號盤點表的政策追蹤似乎沒有持續滾動,於8月份召開空污法修法草案公聽會,並於12月14日行政院通過草案。

即便如此,所謂「好的空氣品質」在過去三個治理階段的12年,行走至今仍有待不間斷地監督追蹤及政府落實政策之執行,以期共同努力邁向仰望藍天的一哩路!

參考資料
  1. 環保署(2015)。〈清淨空氣行動計畫104年至109年〉。行政院環保署
  2. 環保署(2016)。〈清淨空氣行動計畫修正計畫核定本〉。行政院環保署
  3. 環保署(2017a)。〈空氣污染防制策略規劃推動情形_追蹤會議〉會議簡報
  4. 環保署(2017b)。〈空氣污染防制策略〉會議簡報
  5. 環保署(2017c)〈14+N空氣污染防制策略對焦討論會〉會議簡報
  6. 王瑞庚、趙家緯(2017)。〈呼吸健康空氣的距離還有多遠〉。蘋果日報。2017/4/29檢索
  7. 杜文苓(2016)。久聞不知其毒:台灣空污治理的挑戰。The Working Paper of RSPRC 2016。國立台灣大學社會科學院風險社會與政策研究中心出版
  8. 羅真(2017)。〈台灣慢性病危險因子 第四竟是PM2.5暴露〉。聯合報。2017/7/3檢索

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

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