走過阪神大地震考驗,野田北部社區如何讓市民安居?

走過阪神大地震考驗,野田北部社區如何讓市民安居?
野田北部地區協議會的河合節二先生解說社區在震災發生後的情況。

我們想讓你知道的是

在震災的救援與重建過程中,志工團體與非政府組織(NPO)扮演了至關重要的角色,使得日本社會開始廣泛重視志工與非政府組織的功能;新興的自治意識和更強的社區團結意識,也讓社會大眾對於「市民社會」有了不同層面的定義跟想像。

文:黃靖玫

座落於大阪灣畔的神戶,緣於得天獨厚的地理環境,使其成為日本自古以來對外交通的聯絡要津。從平安時代開始對宋貿易,成為日本與中國交流的樞紐,乃至於1868年對西方國家開港,轉而化身為日本接觸西方的新起點,東西洋文化於此交錯融合,讓這座城市在古典和風中平添許多異國氣息。

而在二次大戰時期,神戶並未遭遇嚴重的空襲,有不少二戰之前建造的木構建築保存下來,街廓也沒有太大的改變,搭配傳統的磚瓦房屋,讓許多街區都留有昭和初期的風情。狹小彎曲的巷弄與櫛比鱗次的木造民居,成為神戶的一大特色,卻也因為這些特點,在1995年的阪神淡路震災中造成救援困難,引發不斷蔓延的火災,導致大規模的財物損失與人員傷亡。

這樣一座古老而又現代的城市,是如何走過震災期間的種種考驗,汲取教訓後復原重建,營造出令市民安居的生活呢?帶著這樣的疑問,我們來到了位於神戶市南端的長田區,在曾經主持過阪神淡路地震重建工程的垂水英司先生引介之下,造訪目前負責野田北部地區協議會事務的河合節二先生。

社區間的居民群體意識

神戶市的長田區屬於密集住宅區,各家戶的房屋緊鄰,住宅空間也不大,所以居民之間往來相當頻繁。河合先生打趣地說,當時鄰里間的關係已經是處於一種「再多就不行了」的緊密狀態。加上地震發生的時間為清晨五點多,多數人都還在家中尚未出門,因此可以比較容易斷定家中成員是否都平安、左右鄰居還有沒有人受困尚未救出。

對照神戶市此次震災的資料,遭逢建築物倒塌而受困的民眾裡,大約有1,900人是由消防隊等救援,而由鄰近居民救助的民眾則有1萬6千人。河合先生解釋說,日本人是很注重群體的社會,加上鄰里關係往來密切,一旦發生災害的時候,左右鄰居一定會伸出援手。他也舉2016年的熊本地震為例,當時有很多的學生犧牲,是因為沒有掌握到外地學生的資料,在救災的時候無從得知有哪些人還受困沒有救出、要去哪邊尋找這些外地學生等等,「一定要讓大家知道你(住)在這邊,這是最重要的防災工作。」

災後重建過程中的公共參與

在野田北部地區,有高達95%的房屋因為地震或火災而毀損,因此後續的重建也就分外重要且急迫。然而政府未曾考慮到原先土地、建築物的產權關係,就迅速地清除掉所有的瓦礫與廢棄物,使民眾產生不少疑慮。河合先生回憶道,當時隔壁的社區,就因為居民們對於個人產權較為保護,不願意和政府或相關單位進行協議,反而使重建工作難以開展;而野田北部社區居民的共識是希望能盡快開始重建,因此對於土地權份以及重劃的工作抱持較為開放的態度,希望能夠早日達成協議,也引入建築法規,讓重建後的街區市容能夠整齊而一致。而在這段重建的期間,政府也安排學者專家擔負起顧問的角色,和協議會配合,一同規劃並推展重建工作。

「嘴巴說說當然很簡單,好像只要依照那個條例趕快把它做好就行了,可是真的執行的時候,你必須要得到這邊所有住民的同意。為了達到共識,就必須不停地去開一些集會說明,讓他們知道、取得認同,所以其實花費了非常多的時間跟精力。」加上舊市區中原先有許多違章建築,同樣面臨居住與財產權的問題,協調工作也就格外辛苦。

街道
左圖為現今社區的街景,對照右圖地震前居民們各自佔用的情景,巷道顯得開闊許多。

以社區內部的巷弄為例,在地震發生前,原本的巷道寬度大約是三公尺,加上居民們習慣在自宅前種植花木,擺放盆栽等作為裝飾,巷弄也就更形狹窄,不僅造成安全與空間上的不便,視覺上也有雜亂無章的感覺。因此在規劃重建時,協議會便與居民達成共識,各個家戶都讓出了50公分的空間做為道路,再將大門與圍籬往後撤退50公分,並要求住戶們不能在路邊擺放或堆置私人物品,讓巷道變得清爽開闊許多。在土地產權的爭議尚未落定前,先將道路的部分構築出來,不僅讓街區的外觀看起來整齊、具一致性,也有利於推動後續的重建進行。

社區內令人印象深刻的,還有步行街道的鋪設與美化工作。社區範圍內共有28條巷道劃為步行區,地磚上裝飾著各自的代表花卉,然而完成的時間卻從2000年橫跨到2007年。河合先生解釋,這些巷道的鋪設工作,是由這一段的居民全體同意之後才會進行,假若沒有取得所有人的共識,鋪設的順序就會越來越往後。這在我們看來有些不可思議,但也說明了在社區事務中,民眾的參與是相當重要的部分。或許也是藉由這樣的安排,讓居民更加有公共事務的意識吧!

而在神戶市內,也透過土地重劃、住宅地區改良計畫及密集街區整建促進計畫等等方式,試圖改善舊城區中房屋街道過於密集的狀況,並針對震災中造成嚴重損害的因素,提出重建時的規定與要求。如提升住宅的耐火性、以提高防災力為目標進行新的區域規劃等等,以及在城市街區整建計畫中,建立以街區居民為主體的支援體系。讓防災成為城市規劃中的考量重點,也特別凸顯出民眾在防災體系中的重要角色。

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野田北部地區內步行街圖,左側也標識出每一條巷道的代表花卉與完成的時間。

災後日本社會中,自助、共助與公助的角色

對於日本社會來說,阪神淡路地震包含有許多重要的意義。由於初期政府對於救災的整合投入不夠迅速,救援行動倚仗地區內居民的互助;加上重建時期全國各地的志工團體紛紛投入復原工程,因此阪神淡路地震被認為是日本的「志工元年」。在此之前,日本社會對於「市民社會」(shimin sakai,英譯作civil society)的認識,幾乎是全然的政治想像,多半會被解讀為西方自由主義影響下的政治思想,亦或是二戰後左派知識分子倡議的社會主義政治模式。然而在震災的救援與重建過程中,志工團體與非政府組織(NPO)扮演了至關重要的角色,使得日本社會開始廣泛重視志工與非政府組織的功能;新興的自治意識和更強的社區團結意識,也讓社會大眾對於「市民社會」有了不同層面的定義跟想像,延伸出更加貼近現代「公民社會」的意涵。