習近平稱帝？中共政治「制度化」的背景脈絡和其影響分析

文：陳方隅（密西根州立大學政治所博士候選人）

中共的第十九屆三中全會召開前夕，^[1]中共中央發布訊息建議修改憲法，欲取消國家主席僅得連任一次的限制，這樣的建議在全球引發相當大的討論，很多人甚至用「稱帝」來形容這個舉動。2018年3月5日，全國人民代表大會正式宣讀修憲草案，並於3月11日表決通過：2958票（99.83%）贊成，2票（0.07%）反對，3票（0.10%）棄權。^[2]為什麼中共最高領導人的任期對全世界來說都如此重要？對台灣來說又有怎麼樣的啟示？本文提出幾個重要的問題做一些背景知識的補充，以及進行相關討論。

關於中共體制：無限連任的只是「虛位元首」？

國家主席在「中華人民共和國」的憲政體制當中是一個「虛位元首」的設計，它對外代表國家，但主要權力其實是掌握在「中國共產黨」的「總書記」以及「中央軍委會主席」兩個職位上。不過，這三個職位通常都是由最高領導者擔任，後兩者原本就沒有規定任期限制。在中共中央政府體制中很多的機制設計都是「一套人馬、兩套招牌」，同樣的一批人可能會有政府職位和黨的職位，黨職的地位高於公職。另外，如果是在各級政府單位、學校單位或企業，如果有該單位的首長（例如上海市的市長）和黨委（例如上海市市委書記）時，當然是黨委的地位會比較大。

有些人可能會問說，憲法在威權國家不是只有裝飾的功能嗎？其實不然。在菜市場政治學文章〈威權與憲法〉當中，作者蘇慶軒說到：「比較政治學者指出，憲法因為具有分配政治權力、勾勒施政藍圖的政治功能，因此修憲仍將為威權統治帶來實質的改變。」也就是說，即使憲法當中關於人民的權利部份仍然可能只是裝飾，但它仍然是政治菁英之間互動模式的重要參考操作手冊。

中共政治的「制度化」之路：權力如何轉移才是關鍵

獨裁國家跟民主國家最大的不同之一就在於「權力轉移」的方式。民主政治當中是以選舉來決定政治權力的輪替，以定期的選舉來決定政府首長和民意代表，^[3]少數服從多數，但獨裁國家通常不會有這樣的設計，政權轉移往往都是以非法手段收場。學者統計發現，有三分之二以上的獨裁者是以各種非憲法規定的方式「被下台」。其中，有68%是政變，7%左右是暗殺，11%是群眾運動，10%是直接民主化，5%是被外國干預。^[4]順利完成換手的獨裁政權很少。

在1976年毛澤東過世之後，經過一番權力鬥爭、「四人幫」下台之後，鄧小平於1980年左右開始成為實質上的最高領導人。他預見了威權政體在權力轉移上的一些麻煩，再加上幹部老化、專業度不足等問題相當嚴重，因此開始慢慢建立一些制度，包括明文規定或非明文的慣例，去做一些人事任命、領導者接班方面的規定。

尤其在最高領導人方面，漸漸確立的是「一代、兩任、十年」、「集體領導」、「隔代指定接班人」，以及「年齡劃線」這些原則。每位領導者做兩任（一任是五年），不再像以前那樣是一個人說得算，而是要由幾位權力核心一起做決策，以整個「政治局常委會」為最高領導中心（政治局常任委員，通常是7至9位）。鄧小平和一群大老們挑選了江澤民、胡錦濤為接班人，至少避免二十年間政治接班的問題，再讓他們隔代指定接班。在幹部選任方面，其中一個重要原則是「七上八下」，也就是說在換屆時，年齡67歲以下可以留任，68歲以上就必須退休。這些手段的目的很清楚，主要都是在防止再次出現一位大權獨攬的獨裁者（a.k.a.預防下一個毛澤東），同時也要解決幹部老化、流動性過低等問題。^[5]

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學者研究指出，因為鄧小平是開國元老，具有比較大的威信，所以可以憑他個人的意志和權威去制定出一些規則，反觀蘇聯共產黨因為領導者沒有這樣的開國元老威信，所以制度建立的過程大多失敗。這些明文與非明文的規定就這樣子運行下去，許多學者認為中共的菁英政治已經出現制度化、常規化的趨勢。

然而，習近平上台之後全面逆轉制度化的趨勢，例如在2017年召開「十九大」的時候，並沒有任何潛在接班人進到政治局常委會就可看出端倪，而且很多人的年齡也都即將超過鄧小平立下的年齡劃線。現在有可能要再廢掉國家主席的連任限制，可以說是即將把這30年來中共建立的領導人接班制度破壞殆盡。往後在面臨政治繼承問題時，中共政局會比以往幾任領導人接班時還要有更大的動盪，在領導者個人出問題（不管是個人健康上的問題，或者是政局不穩的時候）時，中共政治受到的影響也會更大。

習近平的權力集中化，代表國家的強大或是脆弱？

從習近平上任以來，就開始進行一系列的權力集中嘗試。他成立了很多新的「小組」並且擔任小組長，慢慢架空原本屬於國務院（等同於政府內閣）等機構的權力。例如他成立了中央全面深化改革領導小組、中央外事國家安全工作領導小組、中央對台工作領導小組、中央國家安全委員會、中央網絡安全和資訊化小組、中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組、中央軍委聯合作戰指揮中心、中央財經領導小組等，習近平擔任許多小組長或委員會主席，集中大權。

事實上，不只是菁英之間的政治繼承問題，從習近平上台以來，整個公民社會的政治與社會權利都被大舉限縮而倒退。例如，原本慢慢出現在網路上或媒體上面的「公共領域」——針對政治事務和法律權益的討論完全被打壓下去。^[6]又如，所有的非政府組織（NGO）都被重新整頓，跟外國有所聯結的NGO，即使跟政治完全無關（例如關注孤兒、老人、以及各種社會福利類別的非營利組織），也多半必須關門大吉。還有針對律師、維權人士、爭取權益的上訪民眾以及家屬們的「大抓捕事件」，在在顯示出中國打壓民間社會的力道，在習近平上任後是增強許多。在日常生活方面，新聞指出中國在全國範圍佈建的人臉監視系統已上路使用，還有像是信用評等機制等也正在規劃使用，人民的一舉一動都在國家的掌控之下。