《台灣旅行法》看上去有法律效力,但實際上另有玄機

《台灣旅行法》看上去有法律效力,但實際上另有玄機
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以往幾十年,美台高級官員之間的互訪都是一個禁忌。可見,《台灣旅行法》如果被執行的話,也違反了美國政府一向的「一中政策」。

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川普(Donald Trump)在3月16日簽署了《台灣旅行法》(H.R.535 - Taiwan Travel Act),中國媒體憤怒回擊。該事件為中美台關係帶來新一輪變數,也在為因貿易戰與朝核問題原本已經不安的東亞局勢加上一個新的不穩定因素。

首先應搞清楚《台灣旅行法》的法律地位。其實,《台灣旅行法》不是嚴格意義上的法律。美國國會立法,從級別高到低,分為四個等級:法案(Bill)、聯合決議(Joint Resolution)、同時決議(Concurrent Resolution)和簡單決議(Simple Resolution)。只有前兩者需要總統簽名,成為真正有效的法律。《台灣旅行法》用來「法案」(bill)的稱謂,看上去有法律效力,但實際上另有玄機。

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整個法案只有三個條款(sections)。第一條款是「短標題」(short title),規定法案短名稱是《台灣旅行法》。第二條是「發現」(findings),即論述法案的背景。常規法案從第三條開始是正式條款,進入實質内容。但《台灣旅行法》只有第三條,而且是「國會意見」(sense of congress)和「政策宣言」(statement of policy)。

「國會意見」是一種國會中常見但比較另類的立法形式,其作用不是真正立法,而是表明國會的態度。它可以用立法階梯中最低檔次的「簡單決議」的形式進行,這樣無需總統簽名,也自然不列入法律中。但它也可以用「高檔」一些的「聯合決議」甚至「法案」的形式立法,但在條文中加上「國會意見條款」(sense of Provisions)。這個條款沒有實際的法律效力,也不具備可執行性。因此,雖然整個法案要總統簽名,但這部分的條款仍然不視為可執行的法律的一部分。

更有甚者,如果整個法案的主要部分都是「國會意見條款」,如同這個《台灣旅行法》一樣,那麽這個法案雖然形式上仍然是法案,但不需要總統簽名,更沒有法律效力,亦不被視為真正的法律。這就是為何它不需要川普簽名,就能「自動生效」之故。

進一步,從内容上分析,法案在表達了「國會認為」:「政府應該鼓勵美台之間各級官員的互訪」後,提出美國的政策「應該是」(shouldbe):允許包括内閣級別在内的各級美國官員訪問台灣;允許台灣高級別官員進入美國,並與美國官員見面;鼓勵「台北商務及文化代表辦公室」在美組織有國會議員、各級政府的官員以及台灣高層次官員參加的活動。法案用了「鼓勵」、「應該是」等詞匯,都表明其缺乏強制性,也不具備在法律上的可執行性。這正是「國會意見」的通常形式。

可見,這個法案本身沒有約束力,它表明了國會的一種態度。至於是否真正運用法案,允許美台高官互訪,主動權仍然在行政部門,特別是美國總統川普手上。

對比真正具備法律效力的《台灣關係法》,並沒有實質性地在法律上改變美台關係。《台灣旅行法》如果不被執行的話,對中美台的影響也不至於太大。

其實,美國國會一向對中美關係(以及其他國際關係)表決類似「國會意見」的決議,主要原因就是這類決議即沒有真正的法律效力,只屬於「動嘴皮子」,卻又能吸引注意力,取悅選民,而且還不需承擔什麽後果。很多議員都樂此不彼。

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這次《台灣旅行法》之所以分外「礙眼」,主要有兩個因素。

第一,該法案從2017年1月由眾議院開始醖釀,在口頭表決的同意聲中通過。意味在眾議院大比數贊成,甚至不需要正式投票與計票。此後遞交到參議院,又一致通過。而以往這類涉及中國的法案,多少有不同意見,一致通過的情況極為罕見。

第二,川普本來不需要做任何動作就可以讓法案坐實。中國此前還在猜測,川普是否會否決法案。可是,川普不但沒有否決,還專門在限期的最後一天,簽名背書。

這兩點都表明,美國政壇打台灣牌,已經成為一個普遍的共識。

確實,從去年川普亞洲之行後,美國對中國的態度就轉趨強硬。此前《美國國家安全戰略》報告(National Security Strategy)、國防部《國防戰略報告》(National Defense Strategy)、《核態勢評估》(Nuclear Posture Review)接二連三地把中國列為「競爭對手」,形容「修正主義」中國在「挑戰」美國的權力、影響與利益,試圖「侵蝕」美國的國家安全與繁榮,措辭之強烈,前所未見。

白宮最近人員變動頻繁:對中親善的伊凡卡(Ivanka Trump)與庫許納(Jared Kushner)都因被調查財務利益事宜而退出決策層;首席智囊白宮國家經濟委員會主任「全球派」代表考恩(Gary Cohn)因不滿貿易戰而辭職,換上對川普「聽話」的財經評論人柯德洛;對中經濟強硬派的代表,白宮國家貿易委員會主任納瓦羅(Peter Navarro)重新被起用,貿易鷹派全面擡頭。

美國在劉鶴訪美時,要求中國給出方案解決1,000億美元的中美貿易逆差(佔中美貿易逆差約四分一到三分一),這是中國難以做到的。美國又決意發動鋼鋁關稅貿易戰,雖然不直接針對中國,卻鼓起了貿易戰風潮。美國揚言要對中國科技產品徵收重稅,又宣佈已經停止中美經濟對話機制(後又說沒有停止,只是還在凍結中),這一切都表明美國對中國貿易戰似乎已經不可避免。

川普把「經濟安全」視為「國家安全」,於是與國安有關的事務,都可以用來與經濟事務交換。這次高調簽署《台灣旅行法》,無疑就是打響台灣牌,迫使中國在貿易方面讓步的組合拳之一。

美國在國安上對中國的進攻姿態還包括:在南線的南海,派出航空母艦訪問越南,要「重返南海」;在北線的北韓,出人意料地同意與金正恩會面,多少削弱了中國對美國打「北韓牌」的能力。連同中線的台灣,正是多路出擊。

在這三個國安問題中,台灣問題是中國的最核心利益,屬於「中國人民的不可觸及的底線」。中國的「一中原則」三段論認為「世界上只有一個中國;台灣是中國的一部分;中華人民共和國政府是代表全中國人民的唯一合法政府。」中國認為,台灣是中國的内政,雖然基於歷史原因,可以允許台灣與美國繼續非官方的交流,但其限度只能是「三個聯合公報」或者(無可奈何地)默認的《台灣關係法》的框架之下。美台官方交往,自然超越底線。蔡英文與未上任前的川普通電話,打了一個擦邊球,掀起軒然大波,就是此故。這次《台灣旅行法》,鼓勵美台高級別官員交流,已經超過了中國能容忍的默認底線。

美國自己的「一中政策」雖然與中國的「一中原則」有所不同,但在中美交往基礎的「三個聯合公報」中的《八一七公報》,明確寫有「(美國)無意侵犯中國的主權和領土完整,無意干涉中國的內政,也無意執行(pursue)『兩個中國』或『一中一台』政策。」這裡的「執行」英文版是追求(pursue),中國故意翻譯得與英文版意思不同。無論是「追求」還是「執行」,如果美國允許美台官員互訪,無疑也可被視為「追求」一中一台了。

事實上,美國訂立的《台灣關係法》明確「終止美國和台灣統治當局(在1979年1月1日前美國承認其為中華民國)間的政府關係」(having terminated governmental relations between the United States and the governing authorities on Taiwan recognized by the United States as the Republic of China prior to January 1, 1979)。

雷根(Ronald Reagan)時代制定後來修改過的《六項保證》也都聲稱「美國對台灣主權的長期立場沒有改變」(There has been no change in our longstanding position on the issue of sovereignty over Taiwan)。

而以往幾十年,美台高級官員之間的互訪都是一個禁忌。可見,這個法案如果被執行的話,也違反了美國政府一向的「一中政策」。這當然也違反了川普與習近平在去年第一次電話通話中,對繼續支持「一個中國」政策的承諾。

當然,美國可以認為,「一中政策」是「他們自己的」,可以由美國詮釋,但這不妨礙這種做法在字面上違反(或突破)了以往的「一中政策」的事實。

去年12月,川普簽署《2018國防授權法》,在其同樣非強制性的「國會意見」條款中,要求允許美國海軍例行性停靠在高雄或台灣任何港口停靠,也允許台灣海軍停靠美國港口。當時已經惹起中國憤怒,乃至中國駐美國公使李克新表示「美國軍艦抵達高雄之日,就是我解放軍武力統一台灣之時。」到今天,美軍軍艦也沒有在高雄停泊過。可見,美國的這個姿態是否會真的執行,存在很大變數。

現在同樣激怒中國的《台灣旅行法》,美國是否真會動用,特別是高層官員是否會會晤,答案也很可能是否定的。它比海軍停靠對中美關係的衝擊更大,畢竟美台軍事合作乃是公開的秘密;而外交形式上的突破,才是注重「禮儀與形式」的中國人最在意的事。

但這不妨礙川普很可能用這個作為持續施壓中國的工具,給中國製造麻煩,反正「動一下嘴皮子沒什麽壞處」就是川普的思維方式。川普也可能從中低層會晤做起,逐漸以「切香腸」的方式,考驗中國的忍耐力。但當中的臨界點在哪裡,美國未必摸得准。

美國通過法案後,台灣獨派歡呼雀躍,台灣總統府感謝川普的「親自簽署」,表示未來將與美國行政部門密切合作,讓美台關係能更強健,但也有不少人擔心「中國對台遏制力度將會加大。」

雖然由於習近平連任之故,中國計劃中不會在未來幾年就 「統一台灣」,但也存在一定的變數,讓中國不得不冒險提早 「武統」。如果台灣政府在行動上響應,派出高層官員訪問美國或接受美國高官訪問的話,就很可能觸動中國《反分裂法》。這對中美台三方來説(甚至包括日本),都是一個需要好好思量的棋局。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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