「行政區域重劃」如果縣市喬不攏,不如規劃生活圈

「行政區域重劃」如果縣市喬不攏,不如規劃生活圈
Photo Credit: Jacques-Nicolas Bellin/Van Schley U.S. Public Domain

我們想讓你知道的是

歷經數十年的論辯折衝,行政區域重劃仍未能產生具體成果,正因為各方都有高度期待,在現實上反而壓縮了妥協空間,甚至形成零和僵局,其實應該先放下對「理想」的堅持基於「提供民眾好生活」的基礎解決彼此歧見。

作者:呂育誠(臺北大學公共行政暨政策學系教授)

一、前言:簡單的難題

有鑑於六都改制後直轄市與非直轄市在財政、建設等重大地方發展落差趨於擴大,行政院賴院長乃以「均衡台灣」為主題,宣布將啟動研議台灣行政區重劃工作。一時之間,行政區劃似乎又成為中央主管機關與地方政府的熱門主題,而一個嶄新的區域圖像也似乎即將來臨。

看到這些現象,筆者實有無限感慨。因為自從筆者研究地方政府問題以來,行政區重劃就一直是許多學界與實務界面對地方發展問題的「標準答案」!其說法不外乎:「為能有效解決今日(按:實際上至2018年已歷經數十年了)地方資源分配不均現象,實在應儘速推動行政區域重劃工作,讓台灣的未來(按:也不知道多久以後)發展更均衡」。然而,一時的熱議最後總因為其他議題取代而被遺忘,直到下次不知何時又被提起,從而一再陷入「熱議/冷感」的循環。而同樣悲情的,則是「行政區劃法(草案)」,數十年以來,其內容修正版本與進出立法院審議的次數,筆者都數不清了。

本文之所以不厭冗贅的提及這些「陳年往事」,乃是希望呈現行政區域重劃問題「既簡單、又困難」的獨特性質:重新劃分行政區域以解決不平不公,可說是「理所當然」的想像與期望,但在實務上,區劃卻也難以避免成為「利益得失」、「強弱消長」的零和選擇,從而成為地方政府「長期」研究的課題。

二、解套的關鍵:從對決轉為對話

平心而論,今日台灣需不需要藉由行政區域重劃來解決地方發展問題?這個問題大概不會有反對意見,然而正如前文所述,各方受限於將問題上綱至「利益重分配」、「強弱重洗牌」的政治考量上,從而成為典型的「鄰避」議題:「區域如何重劃沒意見,只要不影響我即可」,甚至於在利害關係考量下,每次區域重劃就宛如各方勢力對決,因此,若要能真正落實行政區域重劃,解套的唯一途徑只有在參與各方能先拋棄口號式的區劃訴求方能達成,亦即各方不能只是本位地提出「理想的」區劃內容,而是要先針對下列行政區域重劃(以下簡稱重劃)的基礎前提進行對話:

(一)重劃單位:地方自治轄區 vs. 地方生活區域

純就字面意涵理解,一般人很容易將行政區域重劃的單位設定於地方自治區域,即現行的6都、16縣市,以及198個鄉鎮市,簡言之,就是以行政轄區作為劃分單元。此方式固然簡單明確,也是許多倡議重劃主張的原因(即現行行政區域劃分不合理),但卻反而易陷於零和僵局,因為每一轄區就是一個政治行政主體,而任一方都難以承擔重劃可能產生的權益損失風險。

相對的,若能超越行政界線,改以地方生活區域作為重劃基本單位,或較可能提供不同的規劃選擇。筆者所謂地方生活區域,乃是以滿足民眾生活需求的範圍為單位,包括通勤距離、產業規模及分布、農產品與水資源供需面積,乃至於文化與族群生活空間等項目,都可以作為重劃的基本單元,此一轉換不僅較能突破傳統地方轄區內的政治影響,也提供了更多樣化的想像與規劃空間。

(二)推動與執行重點:重分配、區隔為主 vs. 再定位、整合為主

承上項,字面上的重新劃分,易使人認為推動與執行重點就是以重分配或區隔為主要工作。從理性角度而言,地方區域規模大小或各類資源供需,自然可根據不同專業途徑來評估並劃分,但在政治與行政實務運作上,實難以設定出能滿足各方需求的平衡點,因此在分配與區隔思維下獲益者自然樂意接受,但損失者也勢將堅決抵抗。

除了重分配思維外,重劃其實也可解讀為地方環境或條件的再定位,或是進行資源整合。例如原先居於邊陲地位的偏鄉,可能因為強調保育的重劃工作,成為永續發展的核心區域;又例如分散於不同地方的資源,可以藉由重劃進行整合。這種以強調「作餅」來取代「劃餅」的再定位與整合思維,或更能激發各方支持的意願。

(三)參與決策者:以政府為主的法定代表 vs. 開放各界多元參與

歷年來的重劃雖然均廣邀各方參與並提供意見,但主要決策者仍然是政府,即代表國家整體立場的中央各目的事業主管機關、立法院,以及代表地方意見的地方行政與立法機關。此方式固然較易使各項重劃內容具備行政可行性,並能先期進行法制化的準備工作,但實際上則反而更難突破政治考量,也更要受制於現行政府運作框架。

另一方面,若重劃是以生活區域為單元,且民眾是重劃結果的直接受益(害)人,則理當也應有一定參與決策的權利,特別是今日各類民意主張百花爭鳴的環境下,開放各界多元參與,不僅符合「透明政府」的時代趨勢,也讓各種主張都有被檢視與討論的機會。

(四)重劃成果:區域土地界限或區域生活條件

傳統重劃為強調改變現狀,通常較強調轄區土地界線的改變,此方式就如同重新描繪地圖上各類線條的粗細長短,雖然簡單明瞭,但卻也因此過度簡化了重劃所連帶產生的各類考量與配套作為,而更重要的,是難以從界線改變中說明:「重劃到底帶來了什麼好處?」或是「重劃為什麼會有急迫與重要性?」等重要問題,於是當其他新鮮議題出現後,重劃工作自然會被緩辦或擱置。

相對的,在空氣品質惡化、生活健康威脅日益嚴重的今日,民眾普遍高度關切居住環境品質良窳,因此若重劃所訴求的,是區域生活條件改造,或是區域生活環境的再設計,相信必成為各界長期關注的焦點,因為重劃結果不只可能改變居住地的門牌,更可能決定了當前居住,以及後續世代的成長延續。


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事實上,台灣近年非常重視網路基礎建設的重要性,像是行政院智慧國家推動小組提出智慧國家方案(2021~2025年),項下規劃數位基盤建設,為邁向智慧國家奠定基礎。

以衛星系統為例,數位基盤計畫就針對低軌衛星及地面設備投入驗證,建立低軌通訊衛星產業鏈。目前台灣積極投入自主研發關鍵技術與元件,籌組兩組低軌衛星旗艦團隊,放眼目標2026年前發射2枚通訊實驗衛星。

確實,目前已經有10家台灣業者組成「低軌衛星國家隊」,先後打進SpaceX、OneWeb及Kymeta國際供應鏈,有望一年賺進9,000億元商機。當低軌道衛星部署完備,擁有自主的衛星避免對外通訊失聯問題,等於一面強化軍事防禦;另一方面加速發展太空機會財。

除了空中衛星,台灣對海底纜線建設也持續加碼。

數位基盤建設針對亞太海纜及5G雲端聯網中心,完善在地光纖通道、強化安全防護,讓台灣成為國際資通中心樞紐。過去就有媒體點出,中美貿易戰之後,國際企業加碼把海底電纜連到台灣,將此視為新一代「護國圍牆」。

像是受到美國政府支持的Google,預計2024年啟用全新海底電纜APRICOT,這條總長約12,000公里的傳輸科技,將連通台灣、日本、關島、菲律賓、印尼多國,中華電信也有參與其中。未來幾年,預計有其他海纜通向台灣,其中一條是東南亞日本二號(SJC2),採用雙點登陸方式,也就是如果海纜被斷線,還能以陸纜方式備援,有效降低單一海纜站的事故風險。

資訊攻防成未來戰事重中之重,國家網路資安防護迫在眉睫

現代戰爭除了攻擊基礎建設,還會以細膩的AI科技進行攻防,對人民進行認知作戰。俄烏戰爭就曾以「Deepfake」仿臉AI技術,假冒烏克蘭總統宣布投降,迫使烏國政府急於闢謠。過去台灣就曾有影片示範如何快速「假冒」行政院政務委員唐鳳,三兩下功夫就能散播假訊息。

資訊烏賊戰,台灣與烏克蘭的處境,如出一轍。

調查指出,台灣連續9年奪得假訊息攻擊冠軍;至於烏克蘭,則是8年來頻繁受到俄羅斯的網路攻擊。身為假訊息最大受害國,台灣如何加以反擊?

民間成立的非營利組織「台灣事實查核中心」主動蒐集與公共事務有關的可能假訊息,啟動訊息事實查核,也加入國際事實查核聯盟(International Fact-Checking Network, IFCN)依循全球共同原則執行查核工作,甚至因應台灣人口超過9成有使用LINE通訊軟體,特別讓民眾能透過LINE訊息查證官方帳號,闢謠各種假訊息。

面對防不勝防的假訊息,被動防守不如主動攻擊!國內法人單位借助文字及影音圖形AI分析技術,針對社群帳號的行為進行鑑識、溯源,分析背後不實訊息的傳播策略。甚至進一步聯手政府部門、非政府組織,繪製「不實資訊生態傳播暨鑑識生態圖」打造不實訊息反擊體系。

從無國界組織的觀察來看,台灣新聞自由毋庸置疑,但仍有利益衝突、假新聞等問題;無國界組織認為台灣政府把脆弱的媒體生態視作國防威脅,「尤其台灣民眾對媒體信心是民主國家最低,導致民眾寧願相信假消息,也不願向專業媒體查核」。如果這情形沒有改善而遇到戰爭時,我們的新聞媒體與閱聽大眾反而是最沒有「韌性」的一環。

因為疫情關係,「超前部署」成為國人耳熟能詳詞彙,面對敵人也應該像打擊病毒一樣,平時就要鍛鍊防禦體系,尤其針對網路基礎建設,更須提前做足準備。

從俄烏戰爭鑑往知來,烏克蘭能抵擋攻擊長達三個多月,關鍵之一,就是未被摧毀的網路,對內持續通報撤退資訊;對外把第一手戰事消息帶向全世界。換言之,台灣更該從俄烏戰爭學習經驗,根據官方施政,台灣未來五年會投入最大心力,將自身蛻變成為智慧國家,綱領之一即是發展「數位基盤」網路體系,從基礎建設到資訊安全,不僅要反脆弱更要強韌性。

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