韓國總統民主化後全陷貪腐醜聞,再度修憲有救嗎?

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韓國是以大企業主導國家的經濟發展,政府推行政策亦離不開與財閥合作。韓國官商之間相互勾結利用已根深柢固,長期以往造成歷屆總統以權謀私難逃貪污腐敗醜聞。

中國「兩會」3月20日才剛閉幕,結束國際高度關注的修憲議題,韓國緊接在3月22日也發生兩件大事吸引國際目光,一是由青瓦臺民政首席秘書曹國在記者會公布修憲草案,其中總統的任期將從現行五年單任制修改為每四年一任,可連任一次;二是前總統李明博總統涉嫌在任內受賄、侵吞、逃稅、濫用職權等罪名,遭首爾法院批准拘捕。歷屆韓國總統幾乎都以悲劇收場,除錯綜複雜的政商關係外,其憲政體制的問題因素亦是一大關係。

韓國的憲政體制自1948年施行以來前後共計經過九次修憲,其中1960年、1962年、1972 年、1980年、1987年這五次修憲大幅修改原本的條文,因此1948年制訂施行的憲法常被稱為第一共和憲法,此後五次修正後的憲法則分別被稱為第二、三、四、五、六共和憲法。現行韓國第六共和憲法於1988年施行至今未再有任何修正。

韓國六次共和與顛頗修憲路

第一共和時期

首任總統李承晚在1952年第一次修改憲法,將國會改為兩院制,總統由國會間接選出修改為人民直選,任期仍四年,1954年第二次修憲取消總統連任限制;然李承晚在連任三屆之後,在1960年第四任總統選舉透過舞弊操控選舉與修憲連任,引發「419運動」,結果被迫辭職下台逃亡美國。為收拾「419運動」推翻李承晚之後的亂象,過渡政府進行第三次修憲。

第二共和時期

韓國過渡政府在1960年4月進行第三次修憲,5月國會表決通過將總統制改為議會內閣制,總統選舉由人民直選改為國會間接選舉,任期為五年;修憲通過後8月進行總統補選,此次補選是由參、眾兩院以間接選舉方式選出尹潽善為第四任總統,但總統並無實權。

同年11月進行第四次修憲,增訂政府得制定特別法懲罰反民主行為、或以不正當方法蓄財者的權利。1961年朴正熙發動「516軍事政變」奪權,尹潽善仍擔任總統至1962年3月辭職,由朴正熙代行總統職權,同年12月進行第五次修憲,改為內閣制的第二共和宣告結束。

第三共和時期

1962年12月第五次修憲,廢除議會內閣制,恢復總統制,總統由人民直接選舉(任期四年連選得連任一次),同時將兩院制國會改為一院制;1963年由朴正熙當選第五任總統,1967年朴正熙連任,1969年為使朴正熙能繼續擔任總統,進行第六次修憲將連任一次的限制改為可連任兩次;1971年朴正熙連任第三次總統後,為強化再次執政的正當性,1972年宣布戒嚴解散國會,進行第七次修憲,第三共和告終。

第四共和時期

1972年朴正熙為謀求更多的政治權力,宣布戒嚴解散國會並推動《維新憲法》,此次修憲取消總統連任的限制,總統直接選舉改由新設立的「統一主體國民會議」間接選舉,總統任期改為六年;同年第八屆總統選舉朴正熙第四度當選,並於1978年達成五連霸。1979年10月,朴正熙遭中央情報部長金載圭刺殺身亡,由時任國務總理的崔圭夏代理總統職權,同年12月崔圭夏當選第10任總統,後由全斗煥發動「雙十二政變」奪權,崔圭夏成為有名無實的總統,全斗煥下令擴大戒嚴引發「光州事件」,八個月後正式被全斗煥取代。1980年全斗煥當選第11任總統,並進行第八次修憲,結束第四共和。

第五共和時期

1980年10月全斗煥進行第八次修憲,取消「統一主體國民會議」,總統選舉改為由總統選舉團間接選舉,總統任期為七年,不得連任;隔年依據新憲重新進行總統選舉,全斗煥當選第12任總統。由於日益升高的民主化壓力,1987年6月發生「民主運動」迫使全斗煥下台,全斗煥的接班人盧泰愚宣布「民主化宣言」,並於同年10月進行第九次修憲,自此開啟韓國的民主化。

第六共和時期

1987年10月第九次修憲將總統恢復由人民直選,總統任期改為五年不得連任,並取消總統解散國會的權力;1988年盧泰愚當選韓國民主化後首任總統(第13任),此後經過金泳三(其子貪污洗錢)、金大中(其子受賄逃稅)、盧武鉉(其夫人收賄)、李明博(遭控受賄濫用職權),2012年選出首位女總統朴槿惠,2016年因閨密門事件遭彈劾下台,2017年重新選舉第19屆總統由文在寅當選。

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Photo Credit: Reuters/達志影像

細數韓國歷來的11位總統(文在寅是第12位),民主化前的五位總統除尹潽善與崔圭夏是因短期過度外,其餘李承晚(在位13年)、朴正熙(在位17年)、全斗煥(在位九年)均因獨裁與長期執政,引發民怨而導致下台。而民主化後的六位總統都是自己或家族貪腐醜聞纏身,深究其原因有三:

五年單任制造成總統跛腳

1987年修憲時改總統為五年單任制,主要是由於當時韓國經歷長期軍事獨裁,為防止總統透過不正當的手段長期把持政權,故採用此設計;也正因為是單任制所以總統沒有連任壓力,目的就是讓總統在執政時能夠全心全意、沒有顧慮地推行政策。

但單任僅五年很難推動對國家有意義且長遠的政策,此外總統任期最後一年時,因威望與影響力下降,常遭受不滿現任總統勢力的挑戰,除來自於在野黨的杯葛之外,同黨之間不同派系,也會因現任總統安排繼任總統候選人的利益分配問題形成壓力,導致政府在施政的重大決策屢造掣肘,總統逐漸失去政府運作的主導權形成跛腳。

總統與國會衝突形成輪迴

韓國總統與國會任期並不同(總統任期五年,國會任期四年),導致出現「新總統舊國會」或「舊總統新國會」交錯的情況,因此總統在任期內經常要運用各種手段拉攏與國會議員的關係,尤其是在野黨議員,常藉政黨結盟來維持總統在國會有多數議員的支持。

但鬆散的國會多數是浮動且不穩定的,政黨結盟常因政策路線的分歧,或是兌現結盟政黨之間的暗盤交易而瞬間瓦解,通常體現在總統任期內的國會選舉當中。民主化之後的韓國一直不斷地陷入總統與國會結盟又打破的輪迴,朝野分合的循環過程中,也容易造成總統因要滿足結盟議員利益而出現濫權情況,或因總統打破結盟而造成與國會的對立衝突。

盤根錯節的政商勾結關係

根據世界銀行數據顯示,2016年韓國GDP總額1兆4,112億美元,另美國財富雜誌2017年(2016年之數據)世界500強企業統計中韓國企業佔15家,以韓國前五大財團名列其中的公司統計,其總資產高達8,689.879億美元(三星集團三家計4,730.76億美元、現代集團三家計2,234.156億美元、SK集團一家計853.323億美元、LG集團兩家計億519.539美元、樂天集團一家計347.101億美元),超過當年韓國GDP總額的六成,韓國大企業與國家經濟緊密程度可見一斑。

加上韓國是以大企業主導國家的經濟發展,政府推行政策亦離不開與財閥合作,社會實質由財閥支撐控制,企業財閥透過利益輸送、政治獻金方式支持操縱選舉,並影響政府政策與國會立法,進而直接或間接強化自身利益;韓國官商之間相互勾結利用已根深柢固,長期以往造成歷屆總統以權謀私難逃貪污腐敗醜聞。

韓國歷經燭光革命後,瀰漫民主力量比政治力量強大的氛圍,此次文在寅政府提出的總統任期修憲案(根據現行憲法規定,修憲後該條款對現任總統文在寅並不適用),條件時機似乎已臻成熟。

但由於韓國缺乏良好的政黨政治,政治人物為了選戰不斷將政黨合併、分裂、重組、改名,導致政黨僅淪為政治人物謀取權力的工具;另因實行總統制,贏者全拿,總統權力過大,國會無法有效制衡,加上目前財閥壟斷韓國經濟命脈情況無法有效處理改善,只要總統上台用人唯親,親信就容易成為官商勾結的基礎,故這次修憲改革能否從制度上改變韓國政治結構、終止總統貪腐魔咒,仍是未知。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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