「建商、金融、公共安全」的利益糾葛:都更立法如何打開新局?

「建商、金融、公共安全」的利益糾葛:都更立法如何打開新局?
Photo Credit:Andrew ChanCC BY ND 2.0
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新的法規走向仍然造成爭議,尤其「圖利建商」的質疑仍然未解,甚至因為新法規要強化金融業角色而產生「房地產金融炒作再起」的新隱憂。

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都市更新的相關法律在三月底有了重要進展,最重要的新版「都更條例」在內政委員會完成初審,新版「危老條例」也開始初審。雖然加速都市更新是台灣跨黨派的共識,但是新的法規走向仍然造成爭議。尤其「圖利建商」的質疑仍然未解,甚至因為新法規要強化金融業角色而產生「房地產金融炒作再起」的新隱憂。

新法規之下建商爭議仍難解

根據內政部2018年3月的統計資料,現階段全台屋齡超過30年的房屋超過400萬戶,未來十年會增至近600萬戶。面對全台灣大量老化房屋,以及今年地震頻傳而吹起的「防災型都更」話題,中央政府加速修訂「都市更新三法」來推動都更,擁有大量密集老舊建築的台北市也通過《公辦都市更新實施辦法》來因應。

「都市更新三法」包含《都市更新條例》、《都市危險及老舊建築物加速重建條例》、《國家住宅及都市更新中心設置條例》。「都更條例」的翻新是推動新一波都更的法源依據,「危老條例」目的在於針對台灣越趨急迫的老舊建築問題設定方針,「都更中心設置條例」則是要設置專責機關。

政府最重要的目標在於推進都市更新的進度,以及提供都市更新的資金基礎。因此「都更條例」草案明定都更不同意戶強制聽證、代拆等處理程序;新增「公辦都更」專章,將都更實施者的選任規則制度化、容積獎勵明確化;責成公股行庫成立一家針對都更的金融服務機構,提供都更融資利息補貼;另外也有土地增值稅、房屋稅等獎助減稅措施。

政府的新草案設定了強制聽證等程序,可說是極力避免不同意的所有權人(即俗稱的釘子戶)權益受損,如此一來都更地區協商就會更加曠日費時,不過,這對民主法治國家而言是必要的妥協。儘管如此,草案仍然招致民團的批評,認為新條文更加靠向建商,「允許私人擔任都更實施者」以及「自劃都更單元過於浮濫」問題將會讓都更糾紛惡化。

台灣人權促進會居住權專員林彥彤更指出:2017年為止的內政部統計顯示,全台核定的都市更新事業計畫中約有一半是位在政府劃定的「都市更新地區」之外,這些計畫多集中在雙北、台中等都會區,顯示建商確實偏好高房價、而非高需求的地段進行都更。民團指出的這些現象在民報有非常清楚的報導

金融業者的百億「都更金融」商機

前述台權會等民團的分析是以「建商擔任都更實施者」為前提,根據資料推演出讓建商主導反而會養出更多精華區高價建案,對於老舊市容翻新毫無助益。除了建商,筆者更注意到金融業在新條文實施後可能扮演更重要的角色,工商時報日前便報導「都更商機,銀行比建商更有利」,清楚指出銀行在未來新法規下操作的方向。金融業者在都更下的利基是為都更案建立財務計畫、提供不動產信託,以及為建商和住戶提供融資。法規上以「稅務減免」與「放寬融資比率」兩項工具給予金融業者都更誘因。

有了這些資金配套,確實有助於都更進行,但是經濟日報引述房仲公會全聯會榮譽理事長李同榮的說法,指出都更對產權單一的單位有明顯助益,但對一般住宅幫助不大。另外住商不動產企研室經理徐佳馨則指出,房價下修導致都更興建費用的償還已成為新問題。

大型法人將成為都更的直接受益者,那麼誰會是第一批受惠的大型法人?答案是公股銀行。早在2017年6月經濟日報便報導,在《商業銀行投資不動產辦法》條文修正後,原本金管會規定銀行不動產翻新後的自用率從50%降為20%,銀行可以出租更多不動產,提高參與都市更新的誘因。這一波鬆綁最大受惠者是都會區的老牌公股銀行,透過參與都市更新達成資產重估、減稅、容積獎勵等好處。信義全球資產當時統計,推動都更的十家金融業者中便有七家是公股。

對於這個趨勢,台灣金融研訓院2017年5月出刊的《台灣銀行家》雜誌直言,政府讓公股主導都更金融,用意在避免圖利私人財團。政府此舉固然在避免利益輸送的前提下促進了部分銀行不動產活化,卻仍然沒有解決眼下最急迫的危險與老舊建築重建問題,反而像是為了美化銀行財報進行的專屬修法。

都更成敗關鍵:政府須落實監理機制

台灣近年來最嚴峻的民生議題之一就是高房價,現在的房價下跌走勢雖然讓許多民眾有喘息空間,但此時卻剛好遇上台灣都市建築高齡化的交叉點,衰弱的房價造成都市更新的資金阻礙。房價高低這種左右為難的困境並不全是政府的錯,但為了重大公共安全與長遠的社會發展,都市更新勢在必行。

都市更新要兼顧土地正義與土地利益,就必須管控建商與銀行的行動,避免都更案淪為大型財團炒作價格的新遊戲。建商方面,已有民團與學者呼籲政府應該扮演都更中負責承擔風險利潤的「實施者」地位,釐清權責之外,也較能避免財團傷害人民權利;此外,面對爭議最大的居住權侵害問題,除了程序的強制聽證,都更推動後的安置或補貼應該要有更好的方案。銀行方面,則需要落實將來可能施行的新法規,運用都市更新土地信託確保都更工程財務透明,資金也不會被挪作他用。

由於過去建商濫推都更與私拆爭議過多,新法規已經朝這方面多加設防,然而此次修法強調的強化金融業角色也需要諸多配套。截至2017年底,國內銀行不動產開發信託規模已達7,000億,將來的放寬融資比率與減稅等措施勢必讓銀行分享到更多都市更新利益。

但由於國內建商與金融業者的緊密連結,要避免財團追求利潤的過程中損害公共利益,這些規模數百億起跳的利益分配,就必須要置於健全的金融監理機制之下。既有的產金分離原則、金管會近來揭示的金金分離原則這兩大原則都必須落實,否則就很可能發生房地產龍頭挾龐大資本入股多家銀行的監理黑洞,或者是同一人身兼多家法人代表這種公司治理陰暗面。都市更新的成敗影響是全面性的,要實踐公共安全、產業榮景與健全治理,不能依賴業者的自律或政府片面的設想,而需要整個國家一起建立有效率的機制。

本文經林宇廷授權刊登,原文刊載於此

責任編輯:朱家儀
核稿編輯:翁世航