為了防堵中國企業瘋狂收購,特朗普製造出「官僚怪獸」

為了防堵中國企業瘋狂收購,特朗普製造出「官僚怪獸」
圖/達志
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美國總統特朗普正在推動一項改革,一旦經國會審核立法,Cfius的工作量會從1年幾百件交易增至數千件。如同華盛頓當局近日大部分的經濟政策一樣,這次修法的目標只有一個:阻止中國,以及其對美國智慧財產權的侵蝕。

作者:董楠(Shawn Donnan)

審核過程不透明、決定足以扼殺數十億美元的國際商業交易,這個組織的英文字母縮寫令企業和金融家聞之膽寒;它的日常業務把持在16名長春藤名校出身的律師手中,在美國財政部內孜孜矻矻地保護美國的經濟未來,將來手握的權力會更大。

美國外資投資委員會(Committee on Foreign Investment in the United States,簡稱Cfius),是全球最有權力、也是最神祕的組織之一;這個集國防、情報、決策官員於一體的跨部會監管單位,成立的初衷是審核境外投資,保護美國國家安全不受潛在侵害。

目前,美國總統特朗普正在推動一項改革,一旦經國會審核立法,Cfius的工作量會從一年幾百件交易增至數千件;而如同華盛頓當局近日大部分的經濟政策一樣,這次修法的目標只有一個:阻止中國,以及其對美國智慧財產權的侵蝕。

中企瘋狂收購 特朗普硬起來

這是當下的國際氣氛──從澳洲到歐、美,由於懷疑中資策略性的購買潮,許多政府都開始從嚴審核入境投資。根據榮鼎諮詢集團(Rhodium Group)統計,中國企業過去5年單在美國的收購金額就高達1,166億美元。

無論是對美國企業的對外投資,或是在美設廠的外國跨國公司,美國研議中的法案,都將賦予Cfius更廣泛的審核權。因此,美國大型企業如通用電氣(GE)與IBM等都表態反對此一法案,而美國國會也在激辯如何才能遏制中國對美國企業造成的壓力。

特朗普政府對Cfius的改革計畫,反映了美國在應付中國上的兩難。白宮官員與其在國會中的盟友,對來自中國的經濟威脅窮於應付,中國一心要在人工智慧、自駕車和其他新產業上超越美國。將中國視為戰略性「競爭對手」的信念,是特朗普大部分貿易與外交政策的驅動力。美國去年(2017年)12月公布的一項國家安全戰略宣稱,保護美國「創新的根基」,是美國重要目標;如今,對中國的智財權制度發動調查,即是特朗普政府對華貿易政策的核心。

然而,這些計畫引發了焦慮、遭到美國部分先進企業的強烈反對,因為他們自身的成長前景與中國密切相關。許多企業擔心,改革的新規定會形同一套晦澀不明的技術控制,掐住美國經濟最活絡的部分。

曾在小布希政府國安會負責監督Cfius、現為國際通商事務所合夥人的杭特(Rod Hunter)不滿地說:「這項改變基本上會把美國科技業變成受到嚴格監管的產業;如果真要把美國科技業變成英國利蘭(British Leyland,一家破產的車商),就這麼幹吧!」

修法擴大監管 企業大反彈

在美國分裂的國會勢力中,Cfius是少數同時贏得共和黨與民主黨人支持的法案。主要的立法支持者、德州共和黨參議員柯寧(John Cornyn)在國會指控:「中國已經把投資當作武器,要掏空我們的先進科技,同時破壞我們的國防工業基礎。」

過去幾年,中資收購歐、美半導體及其他科技公司的審查已經加強,而擬議中的立法要求Cfius進一步監管中國的海外合資企業。美國官員擔心,為取得經營許可,在海外的企業會被迫轉讓關鍵性、具有潛在敏感性的技術作為交換。支持這項立法的北卡羅來納州共和黨眾議員皮登傑(Robert Pittenger)說:「我們完全支持海外投資,但我們不想讓我們的企業被希望取得關鍵數據及安全相關技術的外國政府脅迫和剝削。」

批評這項立法的人士則擔心立法行動會大幅擴大已不堪重負的Cfius的職權範圍,從而損害美國企業的競爭力,因為未來美國企業任何海外協議都要提交Cfius嚴格審查。專家表示,Cfius過去每年審查約240宗交易,但今後可能擴大到全球性數千,甚至數萬宗商業交易。

一些企業支持這項立法,甲骨文(Oracle)去年11月表示,需要變革來堵住漏洞;但IBM等公開反對該法案。今年1月,IBM負責政府和監管事務的副總裁帕迪拉(Chris Padilla)在一次聽證會上對參議院金融委員會表示:「一個單邊阻止美國企業在海外展開業務的技術管控制度,無法推進國家安全利益,只是徒然把市場送給外國競爭對手。」未來,IBM在海外進行的各種無礙美國利益的業務或商標授權,都要受到新法案的規範。

Cfius工作爆量 疲於奔命

來自企業的阻力,迫使國會助理承諾盡快拿出一個經過精修的版本。美國財政部官員也表示,他們將確保Cfius對美國國外投資的任何考量,都僅限於以國家安全為著眼點。一位財政部高階官員稱:「從Cfius的角度來看,我們並不希望審查大量根本不大可能引發國安憂慮的交易。」也有一些跡象顯示,國會中有人認為企業擔心有理,希望若干規範對外投資的措施另外立法,由美國商務部主導比較透明、跟上時代的管控過程。

共和黨眾議員皮登傑表示,他和同僚希望解決商界的擔憂。他說:「我們在傾聽,我們希望有所回應。」但他和柯寧也表示,仍將致力監控和海外合資有關的交易,尤其是緊盯中國。他們指責反對者危言聳聽,甚至指其不愛國。柯寧上月說:「我認為這是他們愛國主義上的欠缺。」皮登傑則說,放棄監督海外交易的措施,就好比有人抱怨排隊隊伍太長就取消機場安檢。他說:「這樣做不明智;繞過Cfius的安全審查也不明智。」 

美國國會因Cfius改革爆發爭論之際,Cfius工作人員也疲於奔命,工作負荷愈來愈重、待處理案件也比過去更加複雜。事涉Cfius交易審查的律師們表示,近年來即使是簡單的案件,也開始面臨程序上的延誤,並抱怨特朗普政府在任命委員會委員拖拖拉拉。不過,近月情況好轉,尤其是負責監督Cfius的助理財長塔柏特(Heath Tarbert)去年9月底上任之後。

但Cfius專家也意識到特朗普政府之下,委員會在經濟和國防利益間的平衡起了變化,五角大廈和情報部門似乎在委員會中擁有更大的權力,這就影響到案件的審查,尤其是涉及中國的時候。

今年1月,Cfius否決馬雲的螞蟻金服以12億美元收購速匯金(MoneyGram)的交易。專家表示這是可以理解的,因為後者擁有數百萬美國人的敏感個資,包括政府公務員和軍人在內。但Cfius去年11月要求德國Biotest出售旗下美國業務,其後又批准1家中國投資商對這家血漿產品生產商的收購,引發外界質疑。不過,一名專做Cfius案子的律師不滿地說:「我們不清楚這一案件中的國家安全角度是什麼,我們談論的是血漿!」

資金、人才 恐怕被迫外流

其他一些高曝光的交易也遭遇了麻煩。中國海航集團收購美國天橋資本(SkyBridge Capital)的交易陷入停滯,原因是Cfius對海航集團模糊的所有權結構、與北京的可能關係有所質疑。日前,在Cfius明確表示反對後,湖北鑫炎股權投資合夥企業也被迫放棄以5.8億美元收購美國半導體測試設備製造商Xcerra。

根據柯寧草擬的法案,原來的30天審查期將延長至45天。接近Cfius的人士表示,情報單位將有更多時間審查案件,也有助於在Cfius通常採用為期45天的第二調查階段前,排除更多案件。

不過,反對者擔心,法案將把一種自願性過程變成Cfius強制性的知會要求。此舉旨在賦予Cfius更廣泛的審查權力,對象包括小型初創企業少數股權的許多小規模交易,表示更多案件在等委員會處理。他們認為,Cfius還可能造成矽谷等科技中心的創新天使投資降溫。杭特說:「資金是流動的,人才是流動的,如果監管壓力太大,人才和資金就會轉移到別處。」

批評者認為,特朗普政府與其在國會的支持者,都低估了自己製造出來的「官僚怪獸」。儘管財政部官員表示並無此意,但前任政府官員則持疑,歐巴馬政府期間在Cfius代表美國商務部的伍夫(Kevin Wolf)表示:「當前的系統幾乎無法處理現有的240起案件,而擺在眼前的是審查範圍要擴大到數百或數千起案件。」他說:「這需要一個非常龐大的人員組織,還要為目前尚不存在的機構招募新人,這會製造出一個巨大的官僚機構。」

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責任編輯:朱家儀
核稿編輯:翁世航