強化台灣納保法,避免雞排伯悲劇再發生

強化台灣納保法,避免雞排伯悲劇再發生
Photo Credit: Yansen Sugiarto CC BY-ND 2.0
我們想讓你知道的是

財政部未能督導稅務員依法行政,不僅造成雞排伯悲劇,還陷全國上萬名稅務官員於誤蹈法網之困境,必須立即行動以解決此困境,不該用「愛心辦稅」口號來敷衍。

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作者:花穗珍

斗六市新興宮旁知名雞排攤58歲林姓業主(媒體稱雞排伯),接受國稅局雲林分局輔導稅籍登記之後,竟上吊自殺身亡,留下八旬老母及幼子。許多憤怒的民眾電話或網路留言痛批雲林分局逼死雞排伯,讓負責輔導的稅務員在家痛哭,不敢上班。雞排伯輕生的原因,由於家屬與殯葬業者的說詞不一,恐怕無從了解;承辦稅務員是否有道義責任,只能留待個人內心省思。筆者認為此悲劇真正的原因,是高層的賦稅政策有嚴重錯誤,財政部政務官應立即全面修正現有法規,並且負起政治責任,才能避免悲劇再發生。以下由法律及經濟觀點來分析雞排伯悲劇。

雞排伯悲劇始自商業登記。依《商業登記法》(主管機關在中央為經濟部,在地方為縣市政府)第五條,「下列各款小規模商業,得免依本法申請登記:一、攤販。二、家庭農、林、漁、牧業者……」 ,小規模商業的定義,依財政部稅法解釋令台財稅字第09504553860號(自2007年1月1日施行),為八萬元。國稅局雲林分局陳金華局長說明:「國稅局查定雞排伯一個月營業額五萬元,依規定並未達八萬元的起徵點,因此也沒有課稅問題,也無罰鍰問題。這次查抄法院的租賃契約書發現有十幾戶沒有辦理營業登記,林是其中一戶,綜所稅課都通報銷售稅課,輔導營業人辦理營業登記」。

筆者認為,雲林分局如此運作並不適當,因為雲林分局既然已查定林的營業額不足八萬元,沒必要繞一大圈「輔導」林進行不需要辦的商業登記和稅籍登記(即是營業登記),卻收不到稅,如此積極來「輔導」雞排伯,實在有違常理,故而激起公憤。

有一說是雲林分局逼迫雞排伯繳稅,另一說是有檢舉達人貪圖獎金(法源是《財務罰鍰處理暫行條例》第三條),又一說是雞排伯擔心營業登記之後低收入補助會被取消。對這些假說,雲林分局嚴正澄清:未接獲檢舉也沒逼稅,古坑鄉公所也聲明:雞排伯的低收補助根本不受影響,也沒人因為申請營業登記後,被取消低收入補助。然而,批踢踢上流傳一份筆名就醬子的烘焙業者貼文,提到自己被「輔導」開發票的經驗,讓他痛苦到想關店,其原因是被以「推計課稅」逼稅:「創業第一年核定稅額是零,第二年稅務員不採計他的合理支出(員工薪資、設備、購入原料等),就逕行以同業利潤「推計」他的獲利來核定稅額。」

另有投書網路論壇的讀者投書指出,有便當店因為食材都在傳統市場批發,所以沒有發票,就這樣被國稅局認定營收金額即是利潤,完全忽略食材的成本,稅務員還不時到他店裡清點他的食材,還派遣替代役軍人喬裝成消費者前來買便當,看看是否有漏開發票行為,造成老闆長期身心飽受折磨,只有關門一途。

用十年前的利潤來算今日的所得,怎麼會準確?

很難想像21世紀的台灣,還在用這種不憑事實沒有根據的推計課稅法則。

其法源有二,一是較抽象的《稅捐稽徵法》12-1條所列示的實質課稅原則,二是攤販業者常直接面對的《所得稅法》第83條第1項:「稽徵機關進行調查或復查時,納稅義務人應提示有關各種證明所得額之帳簿、文據;其未提示者,稽徵機關得依查得之資料或同業利潤標準,核定其所得額」。推計課稅應該是在沒有帳簿文據之下,才能實施,而且司法院大法官釋字第218號解釋理由書已指明:「依推計核定之方法,估計納稅義務人之所得額時,仍應本經驗法則,力求客觀、合理,使與納稅義務人之實際所得額相當,以維租稅公平原則」。

然而在現行的實務操作中,業者提出的帳簿文據常被刁難,甚至如前述投書所指在傳統市場批發根本無法取得文據,業者被迫依「同業利潤」來納稅。問題是近年經濟不景氣,各行業利潤年年暴跌,稅務員卻常引用十餘年前最高利潤為推計之「同業利潤」,如此重稅又有誰繳得出?位階等同《憲法》的釋字第218號,根本沒有落實在雞排伯這樣的基層攤販,引起極大民怨,財政部難辭其咎。

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Photo Credit: Tony Tseng@Flickr CC BY 2.0
行政救濟刻意設計超高門檻,受害者難求助

對推計稅額不滿的納稅者,雖然可提出行政救濟,但是成功的機率極低。依現行《稅捐稽徵法》,第一步是復查(第35條),不服復查可走第二步提訴願,不服訴願可走第三步提行政訴訟(第38條)。

然而,復查是原機關再看一次,以2017年度台北國稅局為例,復查案中有786案維持原核定,306案撤回,只有465案變更,約佔三成。到第二步訴願就得先繳一半,這是刻意設計的超高門檻,阻止納稅者維護合法權益,早在1988年大法官釋字第224號,就已判定其違反憲法,當時的條文是在復查之前就得繳一半,而1990年財政部修法,改在復查後訴願前得繳一半,實質上沒變,因為訴願委員會的「社會公正人士」多是退休稅官,依照財政部統計,2017年訴願案件被駁回率87.9%。至於第三步,行政法院判納稅人勝訴的機率只有6%,就算納稅人勝訴,幾乎是百分之百發回原稽徵機關另為適法處分,而不自為判決。

有鑑於行政救濟在實務上嚴重失能,在許多有識之士及立法委員共同推動之下,《納稅者權利保護法》(納保法)於2017年12月28日開始實施。納保法要求司法院設稅務專業法庭,結果主審的稅務專業法官一夕之間被偷渡規範,納保法要求稅務機關設納稅者保護官,結果納保官是由稅務員任務編組兼任的。

這是精心設計的一系列陷阱稅制,要修正冤假錯稅單幾乎不可能,攤販業者只能依不合理的推計稅額,繳納不該繳的稅。財政部坐視基層民眾無法取得文據之苦,放任基層稅務員濫權超徵,置所得稅法和大法官解釋於不顧,這是極嚴重的怠忽職守。

納稅者的救濟措施,有人和「雞排伯」說嗎?

其實納保法還有許多保護納稅者的具體措施,雞排伯若瞭解,或許就不會走上絕路。

納保法第一條:「關於納稅者權利之保護,於本法有特別規定時,優先適用本法之規定」,第四條:「納稅者為維持自己及受扶養親屬享有符合人性尊嚴之基本生活所需之費用,不得加以課稅」。以雞排攤一個月營業額五萬元來計算,依法是不用繳營業稅也不必商業登記。再依財政部核定2017年每人基本生活所需費用為新台幣16.6萬元,由此計算雞排伯一家三口的免稅額是50萬元,以雞排伯個人每月收入五萬元扣掉法院公證的每月租金2萬8000元,已所剩無幾,根本不能被課個人所得稅。

假若稅務機關要對雞排伯課稅,就是違反納保法,可能涉及《刑法》第四章瀆職罪,其中《刑法》第129條違法徵收、抑留或剋扣款物罪:「公務員對於租稅或其他入款,明知不應徵收而徵收者,處一年以上、七年以下有期徒刑,得併科七千元以下罰金……前二項之未遂犯罰之」。

考慮財政部於106年6月公布之《財政部核發稅務獎勵金作業要點》(立法院多次明言獎勵金沒有法源依據否決預算),假若稅務員因對雞排伯課稅或「輔導」而領取稅務獎勵金,即是觸犯刑法第131條公務員圖利罪中「公務員對於主管或監督之事務,明知違背法令,直接或間接圖自己或其他私人不法利益,因而獲得利益者,處一年以上七年以下有期徒刑,得併科七萬元以下罰金」。

假若稅務員在「輔導」雞排伯有不當言詞,使他心生畏懼而輕生,即涉及《刑法》第26章妨害自由罪之第305條恐嚇危害安全罪「以加害生命、身體、自由、名譽、財產之事,恐嚇他人致生危害於安全者,處二年以下有期徒刑、拘役或三百元以下罰金」,以及第三十三章恐嚇及擄人勒贖罪之第346條單純恐嚇罪「意圖為自己或第三人不法之所有,以恐嚇使人將本人或第三人之物交付者,處六月以上五年以下有期徒刑,得併科一千元以下罰金。以前項方法得財產上不法之利益,或使第三人得之者,亦同。前二項之未遂犯罰之」。而稅務員是以公務員身份濫用公權力,依第134條公務員犯罪加重處罰之規定「公務員假借職務上之權力、機會或方法,以故意犯本章以外各罪者,加重其刑至二分之一」。

由上述法條可知,假若稅務官員對雞排伯濫權課稅,雞排伯至少還有最後一面盾牌保護一家三口,不必悲觀。財政部未能督導稅務員依法行政,不僅造成雞排伯悲劇,還陷全國上萬名稅務官員於誤蹈法網之困境。財政部必須立即行動以解決此困境,不該用「愛心辦稅」口號來敷衍。

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Photo Credit: Reuters/達志影像
184頁對5頁,台灣納稅者保障法歸遠不及國外

台灣納保法和先進國家的同類法律相比,仍然有許多待加強之處。台灣納保法是效法美國的第三代納稅者權利法(納權法),後者已實施20年,有184頁,非常詳細;而台灣納保法全文僅五頁,才實施三個多月,美國納權法有許多強大且關鍵性的保護指施,還沒有寫入台灣納保法。

例如美國的納保法第1203節規定了十項失當行為,稅務員若有觸犯就必須立即革職查辦,其中包括以稽核查稅威脅納稅人,而這正是台灣納稅者經常面對的「輔導」;其第1024節規定:「國稅局管理階層不能由收稅多少來核定稅官的考績,也不能為稅官設定收稅配額或目標」,這就避免稅務官員為了私利而濫權徵稅;其第1102節規定國稅局下設納稅者保護處,專任處長就職前兩年和卸職後五年不得為稅務官員,且處長必須為納保官在納保處內發展職涯,避免納保官專職為稅務官,以杜絕利益衝突。此外,美國還有《僱員退休收入保障法》(Employee Retirement Income Security Act,ERISA),也有類似的保護措施,禁絕以利誘條款來減損僱員退休收入。

要避免雞排伯悲劇再次發生,就應效法美國納權法和僱員退休收入保障法,強化台灣納保法,才能真正保護像雞排伯這樣弱勢的納稅者。

政府不徵大戶稅,卻從「真正的弱勢」下手

攤販業是台灣經濟和社會安全的重要支柱,政府絕不可忽視。根據行政院主計總處於2013年進行的攤販調查:攤販攤位數約32萬攤位、從業員工人數約50萬人、全年營業收入5,510億元、生產總額(全年營業收入扣除全年進貨成本及小吃飲料等類原材物料購入成本)2,444億元,從業員工占總就業人口之4.47%;全年營業收入占民間消費比率6.36%;全年生產總額為GDP之1.68%。

攤販業佔GDP比例雖不高,但它僱用了50萬員工,讓基層民眾得以溫飽,如此重大貢獻是任何高科技產業都不能比的!而攤販員工的平均薪資和教育水準並不高,是真正的弱勢,能瞭解稅法的已經不多,更不可能獲得充份的律師或會計師專業協助,是整個就業市場中最柔軟的一塊,實在經不起稅務官員的濫權暴力,對於不合理的推計稅額,只得含淚硬吞。偏偏基層稅務機關「軟土深掘」,對雞排伯這樣的弱勢者強加「輔導」, 能增加的稅收有限,卻容易把人逼上絕境。

主計總處統計顯示:攤販業主及無酬家屬工作者每人每月利潤32,092元,受僱員工每月薪資19,965元,顯著低於整體受僱就業者平均每月主要工作收入35,551元,這些數字顯示了不少攤販業者的收入已低於納保法設定的基本生活所需。而且在2008金融海嘯之後,高科技業動輒實施臨時僱用、無薪假或責任制,逼迫許多從業員工由高科技業轉行至攤販業,這又讓原本利潤不高的攤販市場成為惡性競爭的紅海市場。攤販業者和員工確實是社會福利要照顧的弱勢族群,政府照顧都來不及了,怎可濫用公權力逼稅?

稅務員若有一點人性加上一點良心,就可明瞭雞排伯身上背負者上下三代的經濟重擔,就算是雞排生意很好外加政府社會救助,要維持這樣的家庭仍然很困難,強要雞排伯繳稅,猶如想在一隻螞蟻身上榨出一桶油。很遺憾基層稅務員在檢舉獎金、稅務獎勵金的驅使下,不顧納稅者權利保護法,卻仍然要強加「輔導」,結果反而「唬倒」雞排伯,可憐老母幼子無養,國稅局收無稅,稅務員和各級主管拿無獎金,成了三無悲劇,這豈是財經首長所樂見?

許虞哲
截圖自立院質詢影片
財政部長許虞哲

為避免雞排伯悲劇重演,筆者建議如下:

  1. 立即廢除稅務獎勵金。沒有法源依據卻行之有年的獎勵金,使得稅務機關皆以為稅官應「收多稅」,這是極大的謬誤。獎勵金造成太多稅務寃案,逼資金人才外逃,近年來有多位立法委員和學者專家口誅筆伐,但財政部就是不肯以「收對稅」取代「收多稅」,去年起各地攤販業者時常被站崗調查或被輔導,致怨聲載道,稅務獎勵金應是首要誘因。財政部再不廢除稅務獎勵金,不僅攤販受害,台灣的資金和人才會跑光,稅務官員也可能觸犯刑法而不自知。
  2. 修改《稅捐稽徵法》及《納保法》。現行《稅捐稽徵法》所設的復查、訴願和行政訴訟等救濟機制,只是徒具虛名,新實施《納保法》的保護措施還遠遠不及美國納權法完備,這會使弱勢的攤販業者無從抗衡冤假錯稅單。近年主張修法的立法委員和學者在所多有,財政部應立即行動。
  3. 向納稅人宣導完整正確的法稅知識。現代稅務法規相當複雜,攤販業者難以一窺全貌,以致於在現行的稽徵作業上,稅務官員傳遞給攤販業者的,常常不是完整的稅務法規,而是扭曲的法規片段,例如「有所得須依法納稅」被簡化成「有所得須納稅」,形同恐嚇威脅,這會促使攤販業者心生畏懼而繳了不該繳的稅,也造成極大民怨。
  4. 加強基層稅務官員的法務教育。台北商業大學財稅系教授黃士洲曾感嘆國內財稅科系給學生的法學教育不足,致基層稅務官員在執法時常違法而不自知,財政部應補強,以減少稅務糾紛。
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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

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