「漸進式退休」該作為年金改革的選項嗎?

「漸進式退休」該作為年金改革的選項嗎?
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我們想讓你知道的是

銓敘部所提出的「漸進式退休人力再運用制度」受到廣泛討論,檢視國內的人口結構和實施類似政策的其他國家作為借鏡,台灣真的應該推動這種「高年級實習生」的計劃嗎?

文:郭振昌(台北海洋科技大學退休副教授/社會工作師)

壹、前言

為因應人口老化,銓敘部草擬「漸進式退休人力再運用制度」,規劃公務員在65歲可請領全額月退休金的前幾年,以減少工時、薪水打折的方式上班,例如每天工時4小時,但期間不採計退休年資等,此議一出引發部分公務員反彈,質疑是減薪責任制,銓敘部則急忙滅火,指尚未形成政策,還在蒐集意見階段。

銓敘部政次曾澄清,漸進式退休制度目前「不是政策」,跟年改方案完全沒關係,僅是研究案,在其他國家不是新鮮東西,且立意良善,對於有意退休的優秀公僕,盼能留下來「經驗傳承」,而非「經費節省或減薪」,若調查多數人有意願,未來規劃也會給予公務員「自願性」選擇,呼籲基層不要造成恐慌。

日前經濟學人報導:當世界愈來愈老,人們得充分利用更長的人生,在這樣的時代,需要新的專有名詞—耐皮族(Nyppies)和夜梟族(Owls)也許很適合。前者是「還沒過氣」(Not Yet Past It)的縮寫,後者則是「Older, Working Less, Still Earning」的簡稱,形容此族群年紀較長但仍有收入,且樂於有彈性地工作,也可是彈性退休的寫照。

平均餘命延長讓全球很頭痛,因為老人對年輕人的依賴增加了,加重負擔。根據聯合國定義及國家發展委員會2016年推估,我國自1993年起邁入高齡化社會(老年人口比率超過7%),2018年將邁入高齡社會(老年人口比率超過14%),預計2026年老年人口將超過20%,進入超高齡社會;再13年55-64歲銀髮工作年齡人口占最高比率。內政部統計處2016年育齡婦女總生育率1.17,即使最近龍年2012年的總生育率也才1.27,均不及人口替代水準的2.1。國家發展委員會2016年人口推計,工作年齡人口占總人口比率由2012年之74.2%最高峰,持續下降至2060 年之50.7%,預期會有勞力短缺。

當世界愈來愈老,整體成長、稅收和勞動力都會減少,花在退撫與健康照護的金額當隨之增加。實際上,這些部分延長的壽命是健康的,並非衰老。太多政府和公司沒有認清這個事實,把65歲以上的人,跟糟糕、無用的類型混為一談。這種「過了退休年齡就無用」的思惟,不但和現實脫鉤,也產生了沒有想像力的政策,譬如讓退休年齡跟著平均餘命一延再延。台灣不敢談延後退休這是因為青年的失業率太高,而且中高齡退休之後的再就業意願不強,但年金改革後應該會有變化,即退休之後無法維生即會出來打零工。

重新定義退休後到衰老這個階段,可能也有類似效果,刺激雇主和政策制定者思考,如何讓這群年輕的老人活得更有活力。更根本的做法,就是承認大部份的老人是有活力的。這群人想要更有彈性的工作,也想要消費。

麥肯錫顧問公司報告指出,2030年全球都會消費的成長將會有近六成來自於60歲以上人口消費。當生命變得更長,65歲不代表筋疲力盡,也不像「退休」這個詞,字面上代表的「從工作崗位或世俗的位置上離開」,只是準退休。

貳、漸進式退休定義與背景

漸進退休(gradual retirement)與分階段退休(phased retirement)有何不同?漸進退休是指全面性的界定解釋員工不停止工作,但是逐漸減少工作時間或在最後工作的幾年減少任務的需求;而分階段退休是指在同一項工作與在同一個雇主減少工作時間而已,顯示漸進式退休意義較寬廣。

為因應高齡化社會之所需,先進國家多年來已推動漸進式退休制度,提供勞動者多元化的生涯發展選擇與所得來源,以適度增加勞動人口,維繫經濟與社會發展之動能。

行政院國發會曾表示,漸進式退休的起源,可回溯至1970年代,歐洲各國為因應兩次石油危機,以實施提早退休及部分退休制度等,回應當時的大量失業問題。1980年代世界人口結構走向高齡化,各國政府一方面面臨年金財務壓力,另一方面則由原本解決失業問題的政策導向,改變為因應工作年齡人口老化、勞動力不足,提升中高齡就業的議題方向;同時,產業型態隨著服務業及知識經濟發展的改變,(中)高齡者仍可繼續工作,提供漸進式退休另一個發展契機。

綜觀各主要國家實施經驗,多以結合年金制度、延後退休年齡,以及獎助僱用高齡者等政策為之,如瑞典、德國以及日本等。故不宜將年金改革與漸進退休切割。。

經歸納相關文獻與部分國家發展經驗,漸進式退休的優缺點整理如下表:

漸進式退休優缺點比較

影響對象 優點 缺點
員工方面

減少烙印、歧視、社會排除、工作負荷密度與壓力、避免失業經濟衝擊;自主決定自由進出勞動市場、增加職涯可能性、社會互動、更健康、維持體能、發展新興趣活動、保有健保津貼權利、退休後不見得全然不工作,有部分退休給付又能持續工作

減薪、確定給付年金短少年資、通勤成本增加、職涯發展不明

企業雇主方面

有利知識技能順利移轉傳承、提高生產力、增加人力調度緩衝期、調整工時維持周期運轉、改善員工士氣,減少缺席;白領高生產力者較不需監督

增加招募、訓練、保險、健康照護等固定成本、影響生產技能延續、團隊合作成品不易處理、新僱用關係、改變年齡結構、新增管理成本、特殊技能工作少有兼職工作
政府/社會勞動市場方面

減輕失能、老年年金負擔,年金可永續、紓緩高技能短缺、提高勞參率、改善勞力短缺、以工作誘因取代高成本提早斷然全退

新增年金管理成本、浪費人力投資、擠壓全時工作

從上表可見,漸進式退休優缺點都有,只是看決策者的決策價值與取向而定,但當人口結構同時高齡化與少子化,工作年齡人口逐漸減少,漸進式退休或可當人力運用的適當選項。

參、臺灣地區人力運用情勢與問題意識

2017年2月底臺灣地區戶籍登記人口為2,354萬4,189人;其中老年(65歲以上)人口313萬9,397人(占13.33%),首次較幼年(0-14歲)人口313萬3,699人(占13.31%)為多,15-64歲工作年齡人口為1,727萬1,093人(占73.36%)。根據內政部統計處2016年育齡婦女總生育率1.17,即使最近龍年2012年的總生育率也才1.27,均不及人口替代水準的2.1。 國家發展委員會2016年人口推計,工作年齡人口占總人口比率由2012年之74.2%最高峰,持續下降,2016年為73.4%,至2060 年之50.7%,預期會有勞力短缺。