8.5億選民的選舉：教授帶你一次看懂複雜的印度政治

作者：陳牧民（中興大學國際政治所副教授）

一、前言

今年4-5月間，印度進行了第十六屆下議院議員選舉，這是印度歷史上最長、也是規模最大的國會選舉：8億5千萬合格選民在5個星期的投票過程中選出下屆下議院議員。最後由在野黨「印度人民黨」（Bharatiya Janata Party）獲得壓倒性勝利，贏得過半數的282席，終結了「國大黨」（Indian National Congress）連續十年的執政，完成了一次漂亮的政黨輪替。

這樣的選舉的結果出乎外界意料，主要是因為印度人民黨的表現比預計好很多，而國大黨──其席次從上屆的206席驟降至44席──則面臨其建黨一百三十年以來最大的選舉挫敗。不過這次選舉結果更讓人注意的是地方性政黨的表現：原本破碎複雜的政黨政治版圖讓許多觀察家預測此次印度選舉結果應該是無一政黨能獲得議會多數，因此選後無論是國大黨或印度人民黨當選，都會出現聯合政府。但在實際上，的確有部分地方性政黨表現不如預期，但也有些政黨得到的席次比上屆更多。

為何印度會出現地方性政黨？這些政黨如何影響印度的政治發展？這次選舉結果地方性政黨的表現如何？本文將嘗試對這些問題提出初步分析。

二、印度國會制度與政黨政治發展概況

印度國會採兩院制，上議院（Rajya Sabha，可直譯為聯邦院）有245席，議員由各邦議會選舉出來，所以是間接選舉。其立法權力僅限於邦與中央關係等事務。下議院（Lok Sabha，可直譯為人民院）共有545席，其中543席由選民直接選舉，任期至多五年。

印度所有法案都必須經過兩院同意，兩院都有彈劾總統、宣佈緊急狀態、彈劾法官、修憲等權利，所以一般都說兩院同是國家立法機關。但因為下議院的多數黨擁有組閣權，內閣成員由上、下兩院議員兼任，但總理與內閣主要對下議院負責，而且僅有下議院擁有預算審查權，所以下議院的實質權力比上議院大很多。

印度下議院選舉採單一選區制，也就是將全國劃分為543個選區，平均每一個議員代表150萬選民。（註一）由於選區是依照人口劃分，因此人口較多的邦選出的議員席次就比較多，在全國29個邦（State）與7個聯邦直轄區（Union Territories）中，下議院議員席次最多的是北方邦（Uttar Pradesh），80席；其次是馬哈拉施特拉邦（Maharashtra）的48席、西孟加拉邦（West Bangal）有42席，南部的泰米爾邦（Tamil Nadu）則有39席。

Photo Credit：Theresa Thompson CC BY 2.0

比較小的行政區如錫金（Sikkim）和本地治理（Pondicherry）就只有一席。採取單一選區的結果是政黨得票率與席次之間可能存在很大的差距，例如本次選舉就有這樣的狀況：印度人民黨的總得票率約為31%，但獲得的席次卻超過50%。這樣的情形過去也發生過：1984年大選，國大黨獲得約一半的選票，但囊括八成的國會席次（註二）。

外界多認為印度政治生態極為複雜，主要是因為選民會根據其宗教、種姓、地方認同、甚至個人崇拜等不同因素來投票，因此在印度的政治版圖上會看到因種姓、宗教、語言、意識形態、甚至個人魅力所組成的各類政黨，非常多元。根據印度中選會在2014年選舉前公佈的資料，能夠被稱作「全國性」的政黨只有6個，地方性政黨（state parties）則有23個。 為何印度會走向全國性政黨屈指可數，但地方性政黨林立的情況，這必須從印度獨立後的政治發展來看。

帶領印度走向獨立的國大黨在1947年後轉型成為普通政黨。一開始國大黨在國會選舉中都能贏得大多數席次，但是因為各地政治生態與社會情況多元，國大黨內部逐漸發展出不同的派系，這些派系在國大黨的招牌下彼此競爭政治資源，而國大黨的黨組織也成為整合所有不同政治勢力的平台，比較像一個鬆散的政治聯盟。（註三）

不過這樣的執政方式最終還是因為各派系之間的歧見過大而失敗。在1967年的第五屆下議院選舉中，雖然國大黨仍然保住過半數席次（284席），但是在多數選區已經無法獲得絕對多數選票。這些國大黨失去的選票轉向新出現的地方性或宗教性政黨，例如泰米爾邦的「達羅毗荼進步聯盟」（Dravida Munnetra Kazhagam, DMK）、「印度教黨」（Baratiya Jana Sangh，為印度人民黨的前身）、以及旁遮普邦的錫克教組織「阿卡里宗教黨」（Akali Dal），同時國大黨也失去在比哈爾、北方邦、旁遮普等八個邦議會的多數席次。（註四）

1967年可說是國大黨與地方性政黨政治實力消長的分水嶺。在此後的十年內，國大黨體系逐漸陷入崩解，在半數的邦失去執政地位。最後在1977年3月的下議院下議院選舉中，反對黨「人民黨」（Janata Dal）及其友黨獲得國會542席中的330席，終結國大黨連續30年的執政。人民黨政府只勉強維持了三年，1980年國大黨再度勝選上台，但是從此地方性政黨正式進入印度中央政治版圖，不再是只單純扮演反對黨的角色，而是參加由大黨組成的執政聯盟。（註五）