美中鷸蚌相爭,拉美漁翁得利——還是更滑向價值鏈下游?

美中鷸蚌相爭,拉美漁翁得利——還是更滑向價值鏈下游?
Photo Credit:Reuters/達志影像
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拉美對中貿易仍舊以出口初級產品、進口製成品為主,只不過交易夥伴由過去的美國、歐洲換成了如今的中國,與過去百年來拉美對外貿易模式並無兩樣。

文:向駿(致理科技大學教授兼拉美經貿研究中心主任)

美國前國務卿提勒森(Rex W. Tillerson)今(2018)年2月1日出訪拉美五國前警告拉丁美洲要小心美國兩大競爭對手中國和俄羅斯,他認為拉丁美洲不需要新的帝國強權(imperial powers),並敦促拉美國家莫在經濟上過分依賴中國,反而該與美國合作。次日中國外交部發言人華春瑩表示「中拉關係的發展不針對、不排斥任何第三方,也不影響第三方在拉美的利益。希望有關國家摒棄零和博弈的過時觀念,以開放、包容的心態正確看待中拉合作和中拉關係發展。」

4月10日,美國總統川普(Donald Trump)宣布取消參加13日至14日在秘魯召開的第八屆美洲國家高峰會,成為第一個未出席該會議的美國總統。4月13日《紐約時報》題為〈中國填補了美國在拉美留下的影響力真空〉專文認為,美國在拉美的真空讓中國「趁虛而入」。

4月16日華春瑩表示中國有一句話常說,「鞋子合不合腳,只有穿鞋的人自己知道。」中國是不是拉美國家的好的合作夥伴,只有拉美國家人民最有發言權;希望美方有關人士尊重事實,客觀看待中拉關係。之後,華春瑩更表示「希望美國國內的一些人能夠刷新他們的國際關係理念和觀念,順應時代發展潮流,而不是逆潮流而動。」雙方唇槍舌劍凸顯美、中、拉三邊關係緊繃情勢。

中、美、拉三邊關係怎麼來?

2006年初「美洲對話」(Inter- American Dialogue)總裁哈金(Peter Hakim)在《外交事務》(Foreign Affairs)一篇題為〈美國正失去拉丁美洲嗎?〉(Is Washington Losing Latin America?)的文章中警告「許多拉美人士視中國為美國霸權的替代品。」同年4月,美國國務院主管拉美事務的助理國務卿夏儂(Thomas Shannon)訪問中國並與中國外交部拉美司司長曾鋼會晤,這不僅是中美雙方拉美政策負責人首次見面,更「隱含雙方承認中國、美國和拉美的『三邊』關係。」

此一「三邊關係」於2007年正式出現於「拉美、中國和美國:有希望的三角」一文(Latin American, China, and the United States: a Hopeful Triangular),作者是阿根廷布宜諾斯艾利斯大學教授托卡特利安(Juan Gabriel Tokatlian)認為,拉美有希望和美、中兩強建立「正面的三邊關係」(positive triangular relationship)。次年美國布朗大學教授巴巴拉・史道林斯(Barbara Stallings)也提到此一概念。2011年中國社科院拉美所和美國華府智庫威爾遜中心(Wilson Center)共同出版了《中國、拉美和美國:新三角》(China, Latin America, and the United States: The New Triangular)。近10年來此一「三邊關係」快速轉型。

以2017年為例,5月1日社科院拉美所同時發行了《一帶一路合作空間拓展——中拉整體合作新視角/國家智庫報告》中、英文版。5月15日「一帶一路國際高峰論壇」在北京舉行,習近平稱拉美是21世紀海上絲綢之路的「自然延伸」,中方願和拉美加強合作,在「一帶一路」建設框架內,實現中拉發展戰略對接,打造中拉命運共同體。

11月8日,聯合國拉美經委會、中國社會科學院世界經濟與政治研究所及拉丁美洲研究所,共同在北京舉辦《2017年拉美國際貿易展望》年度報告發表會,充分顯示拉丁美洲政學界對中國的期待。以下從國際貿易和國家發展視角討論美、中、拉三邊關係。

美中相爭,拉美得利?

今年3月初,川普雖試圖用徵收鋼鐵和鋁進口關稅迫使墨西哥和加拿大在下一輪談判讓步,但就在他發出推文後兩個小時,墨西哥經濟部長也推文反駁,將墨西哥納入鋼鐵和鋁進口關稅不利於促成一個新協議。3月6日白宮首席經濟顧問考恩(Gary Cohn)辭職後,川普總算在兩天後懸崖勒馬,豁免加拿大及墨西哥鋼鋁進口稅,此其一。

方興未艾的美、中貿易戰導致全球貿易轉移效應,拉美則可能是轉移的目標。例如美國每年向中國出售124億美元的大豆,一旦爆發貿易戰有可能被巴西取代,但4月20日中國商務部公告持續2013年對原產於美國、加拿大和巴西的進口漿粕實施反傾銷措施,此其二。

4月5日川普威脅要對中國商品追加1,000億美元關稅,顯示威脅正在升級。4月16日美國禁止企業在七年內銷售零組件給中興通訊,更凸顯美國政府收緊對中國對美投資的審查力度,且已抑制了資本流動。美國外國投資委員會(CFIUS)加大對中國交易的審查力度,將衝擊全球兩個最大的經濟體之間的外國直接投資(FDI),拉美可能因此接受更多的中國投資,此其三。

根據威爾遜中心研究員卡普蘭(Stephen B. Kaplan)今年2月題為《耐心資本的崛起:中國全球金融的政治經濟學》的報告,「帶路倡議」(Belt and Road Initiative, BRI)在拉美「自然延伸」的主要特色之一就是「耐心資本」。「耐心資本」泛指對投資風險有較高承受力且允許較長投資回收期(payback period)的資本。

然而,中國也需面對債務可持續性的挑戰。國際貨幣基金組織(IMF)總裁拉加德(Christine Lagarde)提醒中國,謹防為那些債台高築國家不需要的和不可持續的項目提供融資。IMF還公佈了其首個支援「一帶一路」合作的計畫:中國—國際貨幣基金組織聯合能力建設中心(CICDC),將為在國外工作的中國發展人員提供培訓課程,第一期課程已在大連開課。中國央行行長易綱表示確保債務可持續性很重要,並謂「考慮如何在充分利用外部資源的情況下擴大國內基建投資和改善公共投資也同樣重要。」

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中國模式如何吸引拉美?

哈佛大學政治學者羅賓森(James A. Robinson)和麻省理工大學經濟學者阿齊默魯(Daron Acemoglu)在2012年合著的《國家為什麼會失敗:權力、富裕與貧困的根源》一書指出,決定國家成敗最重要的因素是「制度,制度,制度。」

該書認為「廣納型的經濟制度」(inclusive)加上重視多元價值的政治制度結合成一個模型,在這樣的組合裡,國家中可望有一不同環節相互支持的良性循環。與之對比的則是「榨取型的政治制度」(extractive)加上「榨取型的經濟制度」,兩者一搭一唱形成了惡性循環。

中國模式又何以能吸引拉美國家呢?加拿大維多利亞大學政治系、歷史系華裔教授吳國光在2017年出版的《反民主的全球化—資本主義全球勝利後的政治經濟學》一書中指出,全球化翻轉了傳統政治經濟學關於發展中國家經濟發展,依賴發達資本主義國家的理論,有效管制的威權國家可以依靠強力壓低成本,幫助資本取得超額利潤,因此資本會向威權主義有效管制的國家流動。

中國進入美國後院當然也有路障。西南財經大學教授歐陽俊認為,發展中拉合作最難以克服的結構性障礙是信任問題。隨著中國經濟的國際地位不斷提升,美國對外經濟政策逐漸轉向重商主義,的確越來越多的拉美人相信,中國是拉美發展的新機遇。

但是,拉美對中貿易仍舊以出口初級產品、進口製成品為主,只不過交易夥伴由過去的美國、歐洲換成了如今的中國,與過去百年來拉美對外貿易模式並無兩樣。甚至有激進者宣稱,中拉經貿合作加重了拉美國家資源依賴症狀,「使得拉美進一步滑向價值鏈下游,卻幫助中國不斷攀往價值鏈上游。」

結語

習近平在19大報告曾指出,中國特色社會主義「給世界上那些既希望加快發展又希望保持自身獨立性的國家和民族提供了全新選擇」,且「為解決人類問題貢獻了中國智慧和中國方案。」

美洲開發銀行為慶祝中國加入十週年,該行2019年年會將在成都舉行,此一決定顯示美、中、拉三邊關係已在結構上產生了變化。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航