當觀光局升格為「署」:該屬於交通建設、文化體驗還是經濟就業?

當觀光局升格為「署」:該屬於交通建設、文化體驗還是經濟就業?
Photo Credit:李秉芳攝
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「文化觀光」的整併最早在2008年就曾被提出,不過在這次政府組改中觀光局仍隸屬交通部,觀光和文化可以相輔相成,還是水火不容?還是應該與經濟產業做結合,具備產業發展目的?透過採訪與全球各國政府組織的整理,我們梳理出不同思考脈絡。

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行政院日前拍板通過《組織改造草案》,其中「交通部」改名「交通及建設部」,轄下的觀光局則「升格」為觀光署,但仍隸屬於交通部,這樣的組織安排也透露出目前政府對於觀光產業在國家整體產業佈局策略中所扮演角色的想法,相較於其他國家將觀光獨立成部門、或是與文化、外交、經濟貿易或是創新部門整合,目前的安排是否對觀光產業發展有助益,有許多討論的空間。

根據世界觀光旅遊委員會所做的各國觀光政策研究報告,政府在觀光旅遊產業所扮演的角色隨著時代演進,從早年的參與者、後來的推動者到現在的輔助者,一直在變化。觀光旅遊在政府組織當中的角色,綜觀來講共有三種:

第一種常發生在新興經濟體,政府部門通常會有一個專門的觀光部門,第二種是與其他幾個功能整合,像是與運動、外交事務、貿易、交通或是國土規劃,例如南韓「大韓民國文化體育觀光部」,中國整併文化部和國家旅遊局的「文化和旅遊部」。

第三種則是逐漸崛起的趨勢,也特別常在已開發經濟體中發生——部門具有觀光產業功能,但部門名稱並不會冠上「觀光」名稱,而且會與政府重點業務做整合,這裏的例子包含英國國家旅遊局(VisitBritain及VisitEngland)屬於數位文化媒體運動部、芬蘭的就業與經濟部、紐西蘭的商業創新與就業與美國的商業部。

回頭看台灣,觀光局提升為觀光署,但仍然落在交通部轄下,與日本的觀光局(JTA)隸屬於「國土基礎建設交通旅遊部」概念類似。但這裡要提醒的是,在日本,旅遊是被視為是21世紀經濟成長的重要推力之一,因此在2006年便通過《觀光國家推廣基本法》,依法設立觀光局,而局長由國土基礎建設交通旅遊部部長出任,局內當然成員還囊括其他部會的副主管,這個單位被視為是政府各部會功能於發展與推廣觀光相關措施的規劃與統籌單位。

《關鍵評論網》特別訪問了觀光產業環節中的三位不同角色的產業人士,希望透過他們的眼光來看台灣的觀光主管機關、以及產業發展到底應該是什麼模樣,提供不同角度的看法。這三位分別是:2017年未來大人物之一、專營歐美客的MyTaiwan Tour創辦人吳昭輝,台灣觀光策略發展協會理事長游智維以及薰衣草森林執行長王村煌。

吳昭輝:台灣強的是文化,不是景點

專門經營英語系旅客來台深度旅遊的My TaiwanTour CEO吳昭輝,對於這次組改表示樂見觀光局升格,一旦成為「署」,就可以制定觀光政策、修訂相關的旅遊法規,有更多的決策權,這些都是過去觀光「局」做不到的。 至於觀光局到底該不該和文化部合併?吳昭輝表示,以長遠戰略角度來看,要看政府到底想要台灣的觀光往什麼方向發展,甚至怎麼思考整個國家的產業走向,他個人則認為,跟文化部合併還是比較好。 長期接觸歐美旅客的吳昭輝直言,

台灣的觀光景點「其實不是真的那麼強」,跟中國那些大山大水相比,台灣景點的等級,大概和韓國差不多,但「台灣強的是文化」。

吳昭輝說,以「文化體驗」為核心的旅遊,是未來全球觀光的趨勢,他舉例,台灣很多傳統職人工匠,他們可能做一件事情做一輩子,還延續了好幾代,然而當中很多都沒有被好好的包裝和看見,外國旅客來到台灣,他們不會知道這些東西。他以去年承辦世大運選手旅遊的經驗為例,提到當時他們準備了多套一日旅遊行程,結果選手都只想去台北101,而不選擇有非常多豐富文化體驗、商品的大稻埕,這是很可惜的事。

過去文化觀光部沒能整併成功,吳昭輝說,當時一直搞不定「文化+觀光部」,到底是文化在前,還是觀光在前,但他認為文化產業如果沒有觀光去支持,單靠台灣社會的經濟群體其實無法支撐其發展,而觀光也是以文化作為其核心內容,兩者其實有很多結合的契機。他舉例飲食文化,難道米其林不需要和商業結合?又或者當旅客到紐約觀光時,幾乎都一定會去百老匯看音樂劇,這些都是文化也能有很龐大的商業市場,而且是觀光商業市場的最佳例證。

吳昭輝一直覺得文化也是台灣可以輸出到國外,讓世界看見台灣非常重要的東西,文化和觀光兩者之間,不可能一直各自單獨作戰,有好的文化輸出,讓更多外國人知道,進而帶動觀光,這是他認為好的方向。

游智維:觀光思維深入每個地方才是關鍵

台灣觀光策略發展協會理事長,同時也是風尚旅行社總經理游智維表示,現在觀光局升格成觀光署,可能很多人都會討論資源、經費未來多了該怎麼分配,或是質疑仍屬於「交通部」下,難有新的突破,不過他自己的想法可能和其他人不太一樣。

對他來說,觀光局要放在哪個部會之下,「都不是問題。」 游智維表示,過去有人提出,應該把觀光局放到文化部,但文化部在台灣是所有部會中預算最少的(106年度文化部預算數為194.5億元,佔中央政府總預算比率0.97%),觀光局若納入文化部也不一定是好事;交通部的主要職掌是點到點之間的運輸,所以政府造橋、鋪路,以目前既有的狀況來看,觀光局升格,繼續隸屬於交通部,「反過頭來說,為什麼不能在這個點到點的過程中,加入觀光旅行的思維?」

游智維進一步說明,交通運輸追求的是點到點之間如何更快速、便利,但他認為可以用旅行來思考交通,假如從和旅客溝通的角度出發,交通號誌的設計就會不同,例如台灣主要有四種語系的旅客,華語、日語、韓語和英語,那現在的台灣的交通號誌、交通運輸系統中,有滿足這些語系的旅客了嗎?如果他們可以看懂,是不是會更加覺得台灣的交通方便友善?

他反問,台灣人很喜歡去日本,為什麼?因為日本很多地方都對旅客友善,包括交通方便、在環境的種種細節上帶給人的體驗感覺很好,如果交通中有觀光思維,那包括無障礙的友善空間、車站的設計,來自世界各地的旅客,都會感受得到。

以台灣入境旅遊最大宗的中國遊客為例,中國旅遊團這幾年來的少了,但還是有自由行的旅客,旅遊團的旅客一直跟著導遊搭遊覽車可能沒感覺,但自由行的旅客來台灣,他們在移動中,看到的是台灣的環境很友善、人有禮貌、熱情、熱心、在捷運站大家會讓座、尊重老人小孩、搭電扶梯會靠右站、道路規劃推嬰兒車、輪椅、行李箱很方便等等這些生活環境的細節,就些也都可以是台灣旅遊觀光的優勢。

「把生活過好,這件事情很重要;不然為什麼世界各國的旅客會花那麼多錢跑去歐洲?像北歐、法國,這些地方,他們投注在整個生活環境營造的心力非常高,這些都是推展觀光產業的非常重要的關鍵。」

游智維也說,有的國家把觀光局放在外交部,觀光若做的好,那就是最好的外交,有的國家放在文化部,也沒錯,因為文化、生活就是觀光的主體,有的放在教育部,游智維認為也可行,因為把整個學校、社會、環境教育做好,生活環境的品質就會提升,最終也會回饋到觀光產業。回到既有的框架下,觀光局升格,繼續放在交通建設部,那現在要去努力的就是,要想辦法讓觀光旅行的思維,滲透到交通運輸的細節中,在交通建設的規劃執行上,考慮到旅客的需求,觀光思維同時也可以進入到其他的地方,這才是最重要的。

王村煌:台灣需要承認自己是亞洲邊陲,並且擁抱

帶動台灣香草休閒活動風潮並經營民宿與選品店的「薰衣草森林」執行長王村煌認為,觀光應和文化整併,因為交通部以建設為主的思維並不適合台灣的觀光,過去一直想衝數量的「大觀光」思維,也不應該是台灣該走的路。他表示,交通部改名為「交通建設部」,很明顯的思維就是「大建設」,總想著要有更多高速公路,更快的高鐵,更多的運量等,但他認為台灣其實需要的不是更多建設,而是梳理、管理,交通部現在「連花東火車票都搞不定」,觀光局還要交給這樣的部會嗎?

台灣真的要大觀光嗎?台灣有辦法承受成千上萬的觀光客對環境的消耗嗎?台灣的旅館、山川景物、交通運輸,其實都不具備以「衝量」為主的大觀光發展條件,政府在觀光策略上「下錯了KPI」,說要成為每年有上千萬入境旅客的 " Asia Heart " ,但對歐美旅客來說,當他們來到亞洲,「台灣不可能會是首選。」這是把自己的弱點丟到舞台上去競爭。

王村煌說,就像如果第一次去歐洲,通常會選擇倫敦、巴黎,但不會跑去北歐挪威、冰島,在冰島沒有大博物館、便利的大眾運輸等,觀光的建設遠不如英國、法國推展觀光旅遊業長期的累積,但冰島也還是發展出屬於自己的邊陲優勢。他指出,台灣也是亞洲的邊陲,所以要做的第一件事,就是承認自己是亞洲的邊陲,然後擁抱邊陲,做出屬於自己的台灣特色,而非揚棄自己的特色,「重點在於台灣文化脈絡的梳理」,找到屬於台灣的生活風格,發展小眾的、分眾的旅遊,是台灣觀光應該走的路。

但觀光局和文化部整併,王村煌認為有個重要的前提是文化部的舊思維也應改變,現在的文化部還承接著過去文建會的思維,以保護文化資產為主要任務,但並不具興辦、輔導事業的能量,整個文化部當中目前僅有「文創司」和產業推動較有關,其他大多都還是以保護為主的單位,文化部要能以產業思維將觀光納入做規劃。

台灣的觀光為何會落在交通部,其實有其脈絡。觀光局最早在1960年就設置於交通部下,名為「觀光事業小組」,1966年改組為「交通部觀光事業委員會」,1971年再改組為「交通部觀光事業局」,1972年蔣介石公布《交通部觀光局組織條例》後,交通部觀光事業局依該條例於1973年3月正式更名為「交通部觀光局」,除了負責規劃、執行並管理觀光旅遊事務之外,同時有向外推廣台灣觀光的主要任務。

2008年,陳水扁總統時期的文建會就開始積極企圖促成「文化觀光部」,當選後承諾要當「文化總統」的馬英九,選舉時也提出整併文建會與觀光局,將文化與觀光統合成一個「文化觀光部」的政見,並在選後提出整併規劃相關修法的規劃,不過當時受到來自藝文界、觀光界不少反彈的聲音,曾任亞都麗緻大飯店總裁的嚴長壽也曾投書媒體表達疑慮,認為「行銷台灣」應該是人才培養與業務整合運用先行,不需要先以整併部會方式進行,政府該在意的是任務目標的協同,而非行政管理的歸屬。2012年文建會正式升格為文化部,將過去的新聞局、考委會都納入,不過觀光局仍一直在交通部轄下至今。

觀光局未來升格為觀光署後,轄下將有國家風景區管理處、觀光旅遊服務中心、機場旅客服務中心、駐外單位等四大單位。

各國觀光部會名稱與功能一覽

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核稿編輯:楊之瑜