外交人員告訴你,加入聯合國究竟有什麼好處?

外交人員告訴你,加入聯合國究竟有什麼好處?
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我們想讓你知道的是

若我們能充分瞭解聯合國提供給會員國的制度條件,則台灣亦有機會盡可能地在聯合國以外的場域,遵循相同的邏輯與模式,開拓自己的外交生存空間。

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作者:謝佩芬(哈佛大學法學碩士、公共政策碩士)

台灣由於長期孤立於國際社會之外,許多人對聯合國的想像,往往有所偏差。有些人認為聯合國的政策即是大同理想的揭櫫,台灣必須亦步亦趨追隨,此從台灣非政府組織、甚至政府單位,動輒以聯合國宣示之各項目標,不加批判地鼓吹內國化,可略見一二,例如2015年聯合國大會通過的「永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs),即為一例。有些人則持相反立場,對聯合國嗤之以鼻,或認為其官僚效率緩慢、功效難見,或認為其為強權壟斷、淪為橡皮圖章,反正是一個「沒用」的組織,不加入也罷。

然而,這些想法雖各有其真實之處,但未能從實際上聯合國會員國的角度出發,瞭解以自身利益至上的各主權國家,何以將聯合國視為外交的重要場域。

我在吐瓦魯常駐聯合國代表團(Permanent Mission of Tuvalu to the United Nations)服務將近三年,從掛名顧問(Advisor)的實習生升任正職外交人員,職稱為二等秘書(Second Secretary)兼選舉官(Election Officer)。在本文中,我將從自身在聯合國的第一手外交經驗,分析聯合國對國際政治的貢獻,以及此一制度如何在國際政治場域中,創造有利於各國達成國家目標及利益之環境。

聯合國對國際政治的貢獻,可以從以下四個層面談起。

一、聯合國有助於維持國際和平與安全

二戰末期,勝利在望的同盟國有感於戰爭對人類社會的摧殘,協議組成聯合國。聯合國的首要目的在於以集體之力量,維持國際和平,其憲章第1條第1款,即開宗明義地表明「聯合國之宗旨為維持國際和平及安全;並為此目的:採取有效集體辦法,以防止且消除對於和平之威脅,制止侵略行為或其他和平之破壞;並以和平方法且依正義及國際法之原則,調整或解決足以破壞和平之國際爭端或情勢。」

有鑑於第一次世界大戰後成立的國際聯盟(League of Nations)無力阻止第二次世界大戰的爆發,聯合國創始國在大會(General Assembly)之外設立安全理事會(Security Council),並在安理會中設立五席常任理事國(Permanent Members),由當時同盟國的美國、英國、法國、俄國和中國擔任,增加強國維持國際和平的誘因與責任。儘管此一設計,隨著冷戰時代的美蘇對峙,前戰敗國德、日崛起後對「勝利者正義」的反省,以及區域平衡等因素考量下,改革之聲從未停息,然而,從聯合國成立七十餘載以來並未發生第三次世界大戰的角度而言,聯合國的存在對國際和平的維持,算是功不可沒。

二、聯合國支持前殖民地獲得獨立與新興國家獲得國際承認

聯合國成立之初,世界上許多民族仍處於殖民強權統治之下。為了因應當時世界各地的去殖民化浪潮,聯合國憲章第1條第2款揭櫫民族自決(self-determination)原則;在聯合國託管委員會(Trusteeship Council)的協助下,亞、非、拉丁美洲的殖民地人民,紛紛獲得國際政治與道德上的支持,建立新國家。隨著帛琉的獨立建國,託管委員會在1994年功成身退。

儘管加入聯合國並非國家主權成立的先決條件,但新興國家獨立後,總是在第一時間申請加入聯合國;例如,聯合國最新的會員國為南蘇丹,於2011年加入。聯合國的會員資格,更成為許多國家證明主權與獨立的表徵;例如,聯合國大會於2012年通過決議,將巴勒斯坦由「非國家級觀察員」升級為「國家級觀察員」,宣示了多數會員國認可巴勒斯坦做為主權國家的資格,也煞羨許多台灣人。聯合國從成立之初的51個會員國,發展到今天有193個會員國,可見聯合國在各國眼中的重要性。

三、聯合國有助於提升人民的生活水準

2015年告一段落的聯合國「千禧年發展目標」(Millennium Development Goals, MDGs)成果斐然。在聯合國的介入下,世界上落於極度貧窮(extreme poverty)的人口比例,從1990年佔將近全球人口的一半,降至2015年的14%。全球五歲以下兒童的死亡率,也從1990年的 1,000名兒童中有90名死亡,降至2015年的1,000名兒童中有43名死亡(註)。儘管這些成就是國際各方協力的成果,但聯合國對提升議題能見度、協調資源分配,與提供資金與技術,也大有貢獻。聯合國目前的永續發展目標,則是在此基礎上,更進一步追求全球性的發展計劃。

至於聯合國是否可以做得更好、更有效率,則是另外一個問題。

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四、聯合國提供多邊及雙邊外交的平台

對於聯合國會員國而言,聯合國有一個最重要的價值——提供外交平台。依據主權平等原則,聯合國大會採「一國一票,票票等值」的制度設計,搭配聯合國關注議題範圍的開展——從最初的國際和平安全拓展到國際發展、性別、環保、氣候變遷等——充分地提供各國進行多邊及雙邊外交的管道與平台。以下就聯合國體系下,多邊及雙邊外交進行的實際狀況,分析之。

(一)聯合國架構下的多邊外交

聯合國作為一個多邊組織,多邊外交關係自然是其運作中不可或缺的一環。在聯合國裡,國家因為對特定議題的立場類似而組成政治聯盟(bloc),政治聯盟因為集結各國的力量(及選票),所以在談判上持有集體總和的籌碼,更可防止對手各個擊破。

例如,77國集團及中國(G77 and China)原先由77個發展中國家發起,現在總共有130多國加入(中國並未正式加入,但實質上參與G77的決策),是聯合國裡最大的政治聯盟之一,它在聯合國裡關於國際發展議題的談判上,是不可缺少的一股勢力,任何其反對的議案,都會胎死腹中。不結盟運動(Non-Aligned Movement, NAM)則由120幾個國家組成,是國際安全議題談判上的重要力量。在安理會改革的議題上,則有印度及巴西為首的L.69 Group( L.69之稱來自於2007年一份有關安理會改革的聯合國決議文草案之編號),其目標在於將印度、巴西、德國和日本列入安理會常任理事國。

我服務於吐瓦魯常駐聯合國代表團之際,完整地參與了「永續發展目標」的協商過程,見證各層次政治聯盟的運作,從最初各國在聯合國大會第二委員會中分配工作小組的席次,到決定採行多國共享一席的妥協方案(例如帛琉、斐濟、巴布亞紐幾內亞共同分享太平洋小島國一席,PSIDS Troika),再到實質內容的次區域、區域、全球層次的多方協商,直至最後17個永續發展目標與169個具體目標的定版。

綜觀永續發展目標的訂定始末,世界大同的理想成分固然有之,但由於此一系列目標的設定直接影響全球未來15年(至2030年)的資源分配,更多的是各國折衝樽俎、利益交換,與談判妥協的結果;也只有透過聯合國此一機制,集結世界上近乎全數的主權國家,將各項議題置於同一平台上,各會員國始能將各自關注的議題,轉化為全球發展目標。

(二)聯合國架構下的雙邊外交

聯合國除了提供多邊外交平台以外,更提供各國雙邊外交平台。由於在聯合國大會裡各會員國平等,只要是會員國,就有選舉權,「選票」成為每一個國家不需成本、卻能產生高回報的談判籌碼。在聯合國裡,需要「選票」的場合有席位選舉和決議文表決。

選舉方面,除安理會的五個常任理事國以外,聯合國裡各職位定期由會員國選舉產生,有以國家為單位(例如安理會的非常任理事國),有以個人為單位(例如國際法庭法官),但即使以個人為單位,候選人代表的仍舊是主權國家。另外,當有具爭議性的決議案時,例如譴責個別國家人權的決議文,或巴勒斯坦升格國家級觀察員等重大決議,有利益相關的各會員國會卯盡全力,強力拉票,進行遊說與利益交換。

國家往往被認為對所有議題都持有立場,並且不易改變;事實上,國家在許多議題上,不見得有明顯的偏好(preference)。聯合國作為一個平台,提供各國了解彼此需求、形塑偏好、交換支持的管道。這些需求,包括對特定議題的發言或選票支持、國際援助款或專案的提供等。事實上,許多在內國政治中可能會被視為「買票」的行為,在國際政治的場域是再習以為常不過的「外交慣例」。

聯合國提供的組織平台,大幅地減少國家(尤其是小國)在談判中的交易成本,它「一國一票,票票等值」的制度設計,則有效地增加國家(尤其是小國)在談判中的協商籌碼,使國家間可以透過各種利益重組,創造雙贏。

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Photo Credit: Fred de Noyelle / Godong / Godong / Corbis / 達志影像
五、結語

在我的親身經歷與觀察中,聯合國除了維持國際和平、協助新興國家站穩腳跟,並大幅提升全球人民生活水準以外,從主權國家的角度而言,聯合國更提供所有大國與小國平起平坐、談判協商、各取所需的絕佳場域。如果沒有聯合國此一平台的存在,以及它所創造的制度條件,像吐瓦魯般的小國,可能永遠無法讓氣候變遷與海洋議題,上綱至全球發展目標之列。有了聯合國,像巴勒斯坦般的小國,則有能力聯合其他國家,證明自己的獨立存在。

可惜的是,聯合國作為雙邊及多邊外交平台的功能,常常不為國人所見,但從外交的角度而言,它往往正是聯合國最有價值之處。就現階段而言,儘管台灣加入聯合國一事有現實上的困難,但政策制定者及公民社會有必要了解聯合國運作的實際情形。勿因為未能加入,而輕忽各國間透過聯合國之機制所形成之利益同盟,亦勿因為未能參與,而將聯合國的一切皆照單全收,誤以為如此即能離入聯之目標更進一步。

而且,若我們能充分瞭解聯合國提供給會員國的制度條件,則台灣亦有機會盡可能地在聯合國以外的場域,遵循相同的邏輯與模式,開拓自己的外交生存空間。

註:“The Millennium Development Goals Report 2015.” United Nations, 2015.

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本文經台灣新社會智庫授權轉載,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

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