有效活化公共空間,先從改變「這也禁那也禁」的公園開始

有效活化公共空間,先從改變「這也禁那也禁」的公園開始
Photo Credit: lienyuan lee CC BY 3.0

我們想讓你知道的是

日本的公共資產依照「在排除的基礎上成立的公共性」而設立。 換言之,只要有一部分人反對,政府就會接受這些反對意見,禁止再禁止,最終「確保了誰都不會有怨言的這種公共性」。結果原本是為了讓更多人利用的公園,卻演變成「禁忌一堆」的狀況。

文:木下齊

「這也禁那也禁」,造成地方荒廢──從公園開始,改變「這一帶」吧!

地方擁有的資產中,能因活用方式不同而大幅提高價值的,「公園」算是代表選手了。一直以來,公園只在既定的法律條例下,用稅金以樣板式地建造,並用稅金維持。然而,如果能善用,公園其實擁有巨大的可能性。地方上,想要活化「某一特殊區域」時,個人等民間持有的自家住宅與事業資產(如大樓或田地),與政府持有及管理的土地或設施一起思考「如何有效活用」已成為課題。

日本的公園很愛「禁止」,變成什麼都不能做的空間

儘管如此,日本的公共資產,依照戰後一貫的「在排除的基礎上成立的公共性」而設立。這是什麼意思呢? 換言之,只要有一部分人反對,政府就會接受這些反對意見,禁止再禁止,最終「確保了誰都不會有怨言的這種公共性」。

就連委託著名建築師設計的公共設施,入口處都擺滿「紅色三角錐」,牆壁上也貼滿「禁止○○」的宣傳海報。其中,公園中有許多遊戲方式被禁止,什麼都不能做的公園越來越多了。

原本是為了讓更多人利用而建造的公園,卻演變成「禁忌一堆」的悲傷情況。這樣的禁欲空間無法地方活化,反而會讓地方荒廢,甚至成為剝奪周邊區域價值的空間。

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Photo Credit: 不二家出版社

我們今後在思考地方活化時,不是只能用這種「減項評價方式」來看待公共財產,更要以「加項評價方式」來思考公共財產的存在意義。

從公園誕生的上市公司

現在日本已經有以「加項評價方式」運用公園的地方,接下來介紹其中具代表性的三個場所。

大家認為夏天時日本最舒服的喝啤酒公園在哪裡? 我認為每年在札幌大通公園所舉辦的「啤酒廣場」,是日本第一。

這裡,每一個街區都分別有日本的札幌啤酒、朝日啤酒、麒麟啤酒、國外啤酒公司等爭相布置的大型啤酒廣場,人聲鼎沸,好不熱鬧。傍晚以後,客人會從啤酒廣場流向城市裡的餐廳。此外,各企業支付的場地使用費,會成為行政機關的社會福利財源,被加以活用。

富山市的富岩運河環水公園,風景壯觀,市民的接受度卻是一般。然而當星巴克咖啡在此開業,於二○○八年獲得集團主辦的店鋪設計獎大獎後,一躍成為「全世界最美的星巴克」,聞名遐邇。

公園成為當地居民會欣然造訪的場所,之後法式餐廳也在公園內開店,最近還有時髦的服飾店也在附近開業,區域整體的形象逐漸提升了。

位於岩手縣紫波鎮OGAL設施的OGAL廣場,使用上也特意不以在法律及條例中規範較多的公園,而是設計為「廣場」用途。不僅有綠地,還有休憩空間、BBQ等火爐設備,周末時相當地熱鬧。

在美國,這些活動已成為「常識」。紐約市在近十年來,由相當於日本地方政府的公園綠地課的「公園管理」積極地推進「公園特許權」(特許權為執照或營業權)。

所謂的公園特許權,是拍賣公園一部分的營業權,藉由收入提升公園品質。

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Photo Credit: 不二家出版社

在紐約市裡規模相對較小的麥迪森廣場花園(Madison Square Garden)裡,進駐了以有機和社群為概念的「Shake Shack」漢堡店,經營該店的企業亦是透過競標得到公園特許權,由於買氣驚人,他們在周邊地區陸續推出分店,最後在二○一五年一月在紐約證交所上市。

因為出售給這些企業的特許權,紐約市公園管理增加了國家收入,能以稅收以外的財源在一年四季管理花木、整備兒童遊樂器材等,充實公園管理。

若不是「沒賣相的商店」,而是由一些高品質的店家進駐,能提升地方整體的價值,增加國家收入,公共服務也因此變得充實,產生了良性循環。

從「日比谷公園」與「松本樓」的關係,學習明治時代的智慧

剛才誇讚了紐約市的作法,但事實上舉這個案例並非是我們一定要向美國看齊。

重視事業性同時充實公共資產的智慧,從以前就存在日本。舉例而言,就是位於東京千代田區,無人不知的「日比谷公園」。

以現代的西方公園為標準而建造的日比谷公園(一九〇三年開園,約十六點一萬平方公尺),從開園起就整修了西式花壇、餐廳、音樂廳。各位知道園區中自開園以來就有「松本樓」這間法式料理老餐廳嗎?

這間餐廳由小坂梅吉以個人競標得到,現在仍由小坂先生的子孫經營著。明治時代東京市的公園獨立收益性很高,除了如松本樓這樣的店家競標,還有水池的小船租借、音樂廳入場費等多元收入,藉此回收建設和營運上的成本。

活用公園,管理地方整體

這不單是出於財政上的限制,像歐洲的公園一樣,這樣的作法能讓許多市民感受到公園設置優良餐廳、咖啡店、戶外音樂廳所帶來的附加價值,達到公共財能同時提升周邊地區價值的目標。

事實上,在思考公園的活用時,真正重要的是像這樣以公園為中心來管理整體區域的觀點。

舉例而言,有種手法是將公園周邊道路包含在內,進行整體運用。在交通流量不是太大的前提下,限制車輛進入,讓面公園的店鋪能展店到道路上,營運「露天咖啡座」。同時,也拆除公園的圍牆或護欄。

連前方道路都能用於營業,眼前是綠意盎然的公園,再加上依照不同季節,有各式各樣的活動舉辦,進駐的店家種類改變,周邊店鋪的租金應該也會提高。換句話說,就是能製造機會提升不動產的價值。

對地方政府而言,不動產價值提高,能獲得的固定資產稅也會增加,只要從增加的稅收,回收整治需要的成本就可以了。

簡單來說,地方政府是以「合法的方式提高場地費用」,這樣的舉動,只有地方政府能做到。

民間使用公家資產,改善公共環境的時代

現在,日本與地方政府所保有的不動產價值,約有五百七十兆日圓(日本國土交通省發表)(圖表2−3)。由於至今為止,公共相關的資產都是「用稅金建造,用稅金維護」,因此很少討論如何積極活用這些資產。

然而,在縮小型社會中,財政困難使得公共財產的管理預算逐漸縮減,排除市民特定利用的公共空間營運方式也將宣告終結,需要將目光轉向新的公共資產活用方式。

光是公園這一部分,還有許多改善空間。而另一方面,說到民間活用很容易就走向指定管理的手法。這是將整體業務委託給民間企業等的制度,就可能變成整包被外丟。這樣下來,結果只是稍微地減少了政府的支出,沒什麼意義。

說到頭來,民間企業想利用部分公共資產,最理想的方式就是透過競標方式,支付適當的租金與管理費給政府。更進一步來說,政府需要設定可以連帶提升周圍地價、透過固定資產稅增加稅收的目標。

政府則將這些稅收活用在造福更多人的公共服務上,這種型態,可以說是正常的政府與民間的關係。

當然,並不是說所有的公共資產都應該事業化活用,五百七十兆日圓的資產當中,如果其中一成,約六十兆日圓能有效活用,公共服務就可能會更加充實,成為地方經濟活化的契機。

藉由重新檢視以往的公共資產營運方式,即便是人口縮小社會,也不需放棄公共資產的管理或服務維持,甚至能擁有更多發展的可能性,不是嗎?

相關書摘 ▶日本地方創生經驗:高速鐵路不是地方活化的「夢幻底牌」

書籍介紹

本文摘錄自《地方創生:觀光、特產、地方品牌的28則生存智慧》,不二家出版

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作者:木下齊
譯者:張佩瑩

二○一四年,「地方消滅」論(地方人口持續漸少將造成多數鄉鎮消失)揭開日本積極投入地方創生的序幕。四年過去,縣市吉祥物大戰、追求農產品高附加價值的果園、興建大型綜合設施等,執行「常識作法」的典型結果是地方財政陷入危機,衰退加劇。四年間,媒體熱衷報導一時的「成功案例」,引起其他地方跟進,失敗模式被荒謬地再三複製⋯⋯身在台灣的我們,對此絕不陌生。

擁有十八年地方活化事業經驗的木下齊,在第一線證實地方的活路在於獲利的事業。繼「不要依賴補助金!」等創業綱要,這位日本最積極的地方創業者,首度從事業項目、資產、人、金流、組織五大面向,整理日本公家與民間地方創生的現場作法、問題結構,以及具體對策。

特產、地方品牌、觀光──做什麼產品、政策項目才能延續地方的未來?特產賣不出去、農會加顧問公司的組合讓產品長得都一樣、觀光業照以往的商業模式已經無法成長⋯⋯面對上述困境,作者結合日本各地實例提出新思維:產品不是「做了再賣」,關鍵在一開始就讓消費地的販賣者、消費者一起參與。比起品牌化,提升產品附加價值的對策更重要。今日的地方創生不只是「我們是○○之鄉」,還要讀取未來地方變化的徵兆。

活用資產、人、組織的地方智慧──衰退都是因為人口問題?公共財如何活用?作者指出,「人口減少」是地方衰退的結果而非原因,今天本該以人口減少為前提來規劃地方事業。人口少的農業鄉鎮如果能透過產業效率化提升個人所得,完全可以看到活路。另一方面,公家對公共資產的過多禁止,將造成地方荒廢。由民間主導,對公園、高速鐵路等公共財有「獨特使用法」的地方,能更有效提升區域整體價值!

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Photo Credit: 不二家出版社

責任編輯:游家權
核稿編輯:翁世航