有效活化公共空間，先從改變「這也禁那也禁」的公園開始

文：木下齊

「這也禁那也禁」，造成地方荒廢──從公園開始，改變「這一帶」吧！

地方擁有的資產中，能因活用方式不同而大幅提高價值的，「公園」算是代表選手了。一直以來，公園只在既定的法律條例下，用稅金以樣板式地建造，並用稅金維持。然而，如果能善用，公園其實擁有巨大的可能性。地方上，想要活化「某一特殊區域」時，個人等民間持有的自家住宅與事業資產（如大樓或田地），與政府持有及管理的土地或設施一起思考「如何有效活用」已成為課題。

日本的公園很愛「禁止」，變成什麼都不能做的空間

儘管如此，日本的公共資產，依照戰後一貫的「在排除的基礎上成立的公共性」而設立。這是什麼意思呢？ 換言之，只要有一部分人反對，政府就會接受這些反對意見，禁止再禁止，最終「確保了誰都不會有怨言的這種公共性」。

就連委託著名建築師設計的公共設施，入口處都擺滿「紅色三角錐」，牆壁上也貼滿「禁止○○」的宣傳海報。其中，公園中有許多遊戲方式被禁止，什麼都不能做的公園越來越多了。

原本是為了讓更多人利用而建造的公園，卻演變成「禁忌一堆」的悲傷情況。這樣的禁欲空間無法地方活化，反而會讓地方荒廢，甚至成為剝奪周邊區域價值的空間。

Photo Credit: 不二家出版社

我們今後在思考地方活化時，不是只能用這種「減項評價方式」來看待公共財產，更要以「加項評價方式」來思考公共財產的存在意義。

從公園誕生的上市公司

現在日本已經有以「加項評價方式」運用公園的地方，接下來介紹其中具代表性的三個場所。

大家認為夏天時日本最舒服的喝啤酒公園在哪裡？ 我認為每年在札幌大通公園所舉辦的「啤酒廣場」，是日本第一。

這裡，每一個街區都分別有日本的札幌啤酒、朝日啤酒、麒麟啤酒、國外啤酒公司等爭相布置的大型啤酒廣場，人聲鼎沸，好不熱鬧。傍晚以後，客人會從啤酒廣場流向城市裡的餐廳。此外，各企業支付的場地使用費，會成為行政機關的社會福利財源，被加以活用。

富山市的富岩運河環水公園，風景壯觀，市民的接受度卻是一般。然而當星巴克咖啡在此開業，於二○○八年獲得集團主辦的店鋪設計獎大獎後，一躍成為「全世界最美的星巴克」，聞名遐邇。

公園成為當地居民會欣然造訪的場所，之後法式餐廳也在公園內開店，最近還有時髦的服飾店也在附近開業，區域整體的形象逐漸提升了。

位於岩手縣紫波鎮OGAL設施的OGAL廣場，使用上也特意不以在法律及條例中規範較多的公園，而是設計為「廣場」用途。不僅有綠地，還有休憩空間、BBQ等火爐設備，周末時相當地熱鬧。

在美國，這些活動已成為「常識」。紐約市在近十年來，由相當於日本地方政府的公園綠地課的「公園管理」積極地推進「公園特許權」（特許權為執照或營業權）。

所謂的公園特許權，是拍賣公園一部分的營業權，藉由收入提升公園品質。

Photo Credit: 不二家出版社

在紐約市裡規模相對較小的麥迪森廣場花園（Madison Square Garden）裡，進駐了以有機和社群為概念的「Shake Shack」漢堡店，經營該店的企業亦是透過競標得到公園特許權，由於買氣驚人，他們在周邊地區陸續推出分店，最後在二○一五年一月在紐約證交所上市。

因為出售給這些企業的特許權，紐約市公園管理增加了國家收入，能以稅收以外的財源在一年四季管理花木、整備兒童遊樂器材等，充實公園管理。

若不是「沒賣相的商店」，而是由一些高品質的店家進駐，能提升地方整體的價值，增加國家收入，公共服務也因此變得充實，產生了良性循環。

從「日比谷公園」與「松本樓」的關係，學習明治時代的智慧

剛才誇讚了紐約市的作法，但事實上舉這個案例並非是我們一定要向美國看齊。

重視事業性同時充實公共資產的智慧，從以前就存在日本。舉例而言，就是位於東京千代田區，無人不知的「日比谷公園」。

以現代的西方公園為標準而建造的日比谷公園（一九〇三年開園，約十六點一萬平方公尺），從開園起就整修了西式花壇、餐廳、音樂廳。各位知道園區中自開園以來就有「松本樓」這間法式料理老餐廳嗎？

這間餐廳由小坂梅吉以個人競標得到，現在仍由小坂先生的子孫經營著。明治時代東京市的公園獨立收益性很高，除了如松本樓這樣的店家競標，還有水池的小船租借、音樂廳入場費等多元收入，藉此回收建設和營運上的成本。

活用公園，管理地方整體

這不單是出於財政上的限制，像歐洲的公園一樣，這樣的作法能讓許多市民感受到公園設置優良餐廳、咖啡店、戶外音樂廳所帶來的附加價值，達到公共財能同時提升周邊地區價值的目標。

事實上，在思考公園的活用時，真正重要的是像這樣以公園為中心來管理整體區域的觀點。

舉例而言，有種手法是將公園周邊道路包含在內，進行整體運用。在交通流量不是太大的前提下，限制車輛進入，讓面公園的店鋪能展店到道路上，營運「露天咖啡座」。同時，也拆除公園的圍牆或護欄。

連前方道路都能用於營業，眼前是綠意盎然的公園，再加上依照不同季節，有各式各樣的活動舉辦，進駐的店家種類改變，周邊店鋪的租金應該也會提高。換句話說，就是能製造機會提升不動產的價值。

對地方政府而言，不動產價值提高，能獲得的固定資產稅也會增加，只要從增加的稅收，回收整治需要的成本就可以了。

簡單來說，地方政府是以「合法的方式提高場地費用」，這樣的舉動，只有地方政府能做到。

民間使用公家資產，改善公共環境的時代

現在，日本與地方政府所保有的不動產價值，約有五百七十兆日圓（日本國土交通省發表）（圖表2−3）。由於至今為止，公共相關的資產都是「用稅金建造，用稅金維護」，因此很少討論如何積極活用這些資產。

然而，在縮小型社會中，財政困難使得公共財產的管理預算逐漸縮減，排除市民特定利用的公共空間營運方式也將宣告終結，需要將目光轉向新的公共資產活用方式。

光是公園這一部分，還有許多改善空間。而另一方面，說到民間活用很容易就走向指定管理的手法。這是將整體業務委託給民間企業等的制度，就可能變成整包被外丟。這樣下來，結果只是稍微地減少了政府的支出，沒什麼意義。

說到頭來，民間企業想利用部分公共資產，最理想的方式就是透過競標方式，支付適當的租金與管理費給政府。更進一步來說，政府需要設定可以連帶提升周圍地價、透過固定資產稅增加稅收的目標。

政府則將這些稅收活用在造福更多人的公共服務上，這種型態，可以說是正常的政府與民間的關係。

當然，並不是說所有的公共資產都應該事業化活用，五百七十兆日圓的資產當中，如果其中一成，約六十兆日圓能有效活用，公共服務就可能會更加充實，成為地方經濟活化的契機。

藉由重新檢視以往的公共資產營運方式，即便是人口縮小社會，也不需放棄公共資產的管理或服務維持，甚至能擁有更多發展的可能性，不是嗎？

相關書摘 ▶日本地方創生經驗：高速鐵路不是地方活化的「夢幻底牌」

書籍介紹

本文摘錄自《地方創生：觀光、特產、地方品牌的28則生存智慧》，不二家出版

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作者：木下齊
譯者：張佩瑩

二○一四年，「地方消滅」論（地方人口持續漸少將造成多數鄉鎮消失）揭開日本積極投入地方創生的序幕。四年過去，縣市吉祥物大戰、追求農產品高附加價值的果園、興建大型綜合設施等，執行「常識作法」的典型結果是地方財政陷入危機，衰退加劇。四年間，媒體熱衷報導一時的「成功案例」，引起其他地方跟進，失敗模式被荒謬地再三複製⋯⋯身在台灣的我們，對此絕不陌生。

擁有十八年地方活化事業經驗的木下齊，在第一線證實地方的活路在於獲利的事業。繼「不要依賴補助金！」等創業綱要，這位日本最積極的地方創業者，首度從事業項目、資產、人、金流、組織五大面向，整理日本公家與民間地方創生的現場作法、問題結構，以及具體對策。

特產、地方品牌、觀光──做什麼產品、政策項目才能延續地方的未來？特產賣不出去、農會加顧問公司的組合讓產品長得都一樣、觀光業照以往的商業模式已經無法成長⋯⋯面對上述困境，作者結合日本各地實例提出新思維：產品不是「做了再賣」，關鍵在一開始就讓消費地的販賣者、消費者一起參與。比起品牌化，提升產品附加價值的對策更重要。今日的地方創生不只是「我們是○○之鄉」，還要讀取未來地方變化的徵兆。

活用資產、人、組織的地方智慧──衰退都是因為人口問題？公共財如何活用？作者指出，「人口減少」是地方衰退的結果而非原因，今天本該以人口減少為前提來規劃地方事業。人口少的農業鄉鎮如果能透過產業效率化提升個人所得，完全可以看到活路。另一方面，公家對公共資產的過多禁止，將造成地方荒廢。由民間主導，對公園、高速鐵路等公共財有「獨特使用法」的地方，能更有效提升區域整體價值！

Photo Credit: 不二家出版社

責任編輯：游家權
核稿編輯：翁世航