日本地方創生經驗:高速鐵路不是地方活化的「夢幻底牌」

日本地方創生經驗:高速鐵路不是地方活化的「夢幻底牌」
Photo Credit: sukhoi37 CC BY 3.0

我們想讓你知道的是

最重要的是「不對高速鐵路抱有過多的期待」。自己的地方要靠什麼存活?為此所需要的活動是什麼?這樣的基本方針更重要。為了實現這項方針而活用交通手段,才是基本。回顧過去的案例,在高速鐵路開通時,以下三點是成功的必要條件。

文:木下齊

地方交通不便所以人口減少、衰退。那麼只要讓地方變得方便,人就會聚集,企業也會從大城市聚集到地方。以這樣的理論為背景而整治的工具之一,就是「高速鐵路」。

二○一五年,北陸新幹線開業。接著在二○一六年,北海道新幹線也開通了。

相較之下北陸新幹線還算順利,但另一方面,被奪走大量旅客的機場路線卻陷入了苦戰。這就是所謂的自相殘殺吧。另一方面,北海道新幹線在開業第一天盛況空前,之後卻一口氣陷入低迷,儘管是既定的虧損路線,情況依然嚴峻。

在此令人在意的是,「高速鐵路是否真的有助於地方活化」?

高速鐵路不是地方創生的「夢幻底牌」

在思考地方事業時,人們總是期待有個能解決當地所有問題的「地方活化的引信」,高速鐵路就被當成是這樣的「夢幻底牌」。

然而,若看看高速鐵路過去的結果,並非「蓋好了地方活化就完成」,也不是「蓋完就結束了」。過去地方的資本薄弱,大家的焦點放在「如何把高速鐵路帶到地方上」,重點放在蓋之前。然而,蓋好之後,當地真的就活化了嗎?答案相信大家都很清楚。

從下方圖表可發現,日本花費了約半世紀,整治了新幹線、高速公路、地方機場等為數眾多的交通網。在今後的地方活化中,比起建設,更需要的是「如何活用」。那麼,在地方活化上,高速鐵路通車帶來了什麼?對於結果,需要採取什麼樣的對策?接下來希望能對照過去的教訓,和大家共同思考這些問題。

圖3-3
Photo Credit: 不二家出版社

交通網只不過是「一種手段」

二○一五年三月開通至石川縣金澤的北陸新幹線被期待為「北陸地區的活化引信」。

根據石川縣的新幹線開業影響預測調查,藉由新幹線所帶來包含觀光、商業「經濟效果」每年估計約為一百二十一億日圓,而實際上大幅超出了當初的預測,達到了約四百二十一億日圓。石川縣的觀光產業規模約兩千六百億日圓,因此今後觀光產業也被預測會有一定程度的成長,產生周邊效應。

儘管如此,石川縣縣民的總生產額高達四點二兆日圓,雖然新幹線的開業帶來了成效,但光靠新幹線效應,石川縣整體並無法立即再生。我們需要冷靜地看待新幹線只不過是「一種手段」。

新幹線自開發以來歷經了半世紀,如先前所述,日本整治了機場、高速公路等多樣化的快速移動手段,比起半世紀前,新幹線的優勢已相對降低。再將網路考慮進去的話,工作或居住地區的選擇、觀光行動、商圈構造等都越來越複雜了。

高速鐵路能帶來成果的三個條件

這樣看下來,首先最重要的是什麼?就是「不對高速鐵路抱有過多的期待」。

自己的地方要靠什麼存活?為此所需要的活動是什麼?這樣的基本方針更重要。為了實現這項方針而活用交通手段,這才是基本。回顧過去的案例,在高速鐵路開通時,以下三點是成功的必要條件,就讓我們逐一來檢視。

  • 必要條件一:推廣和其他地方不同的「地方獨特業務」

日本的地方新幹線,包括東北新幹線、上越新幹線、九州新幹線都已開通,那這些新幹線讓地方再生了嗎?

或許有一部分可以說「讓地方再生了」,但比較一九八二年開通的上越新幹線開通的前後五年,我們看到新潟縣內的人口增加率低落、縣民總生產額的增加率也降低,近年這樣的傾向更是強烈。

而一九九七年開通的長野新幹線又如何呢?還是來看看開通前後吧。在長野縣內,儘管與一九九六年比較,到二○○一年為止人口約增加了三萬七千人,但企業約減少了五千一百間、員工數約減少了三萬人。之後,長野縣在二○○二年以後人口轉為減少,減少幅度甚至比全國平均更大。

有些專家,只注重配置了新幹線車站的鄉鎮市的短期統計。很典型的就是看到初期的攬客效果,就說「沒有當初擔心的(被東京等大城市吸收)吸管效應」。然而,就長期來看,從長野的案例中也可以發現,(地方)確實被外地的都市機能給吸走了。光蓋新幹線是行不通的。

另一方面,選擇「獨特活用法」的地方,則收到了成效。

例如輕井澤與長野新幹線。許多人都知道輕井澤以住宅區的魅力為基本,目前需求仍相當穩定,受到高度好評。不光是商業或觀光,他們藉由「為了讓人居住的新幹線」的活用法,達到了人口增加與當地市場規模的擴充。

另外,上越新幹線通過的新潟縣大和鎮(現在的南魚沼市)隨著新幹線開通,招募了國際大學與縣立國際情報高中,試圖一口氣累積學術資產。今日英語教育的必要性開始受到高度重視,而國際大學已將英語採用為校內公用語,教育水準也得到國際評價。隨之,新潟的優良企業也開始搬移總公司,聚集到此。從輕井澤與南魚沼市的案例也可知道,活用地方特色,思考「與大都市圈的競爭中如何才能取得優勢」這樣明確的目標很重要。換言之,說穿了需要的就是「創造出『為何去當地』的明確目標」。

相對的,最糟的情況就是僅止於蓋高速鐵路的案例。投入能成為一般補助金對象的「站前廣場修整」、「地區重畫」,因為補助金而展開了觀光等招客活動。像這樣,淨找一些「傳統型模範答案」的話,當地事業毫無疑問地會被淹沒,並且衰退。

  • 必要條件二:重新建構因高速鐵路開通而變得不便的地區內交通

有了高速鐵路,都市間的移動明顯更方便。但嚴酷的現實是地區內的公共交通反而不便。

與高速鐵路並存的傳統鐵路,不少被轉由第三部門經營。它們多半是虧損路線,車票因此會漲到1.2~1.5倍。還有些特急路線被廢止、相關巴士進行重編等,高速鐵路以外的地區內公共交通,成本變得更高又不方便。

因此,當我們討論離高速鐵路車站較遠的地區的活化,不能光思考「高速鐵路+傳統鐵路」,還必須以活用「高速鐵路+新誘因」吸引顧客。

舉例來說,遠離新幹線車站的青森縣八戶市,就有個成功將郊外的生鮮批發市場觀光據點化的「八食中心」。八食中心經營了從八戶站開車的「八食百圓公車」,以「新幹線+公車」的路線開發,做到了觀光招客。此外,他們還經營連接市區的「八食兩百圓以下」公車,讓位於郊外的八食中心同時可來往車站及市區內。

此時,據點經營的重點,是以「當地利用(批發或零售)+觀光利用」的組合來構思結構。

觀光會有淡旺季,所以以當地顧客來確保基礎收入,以活用新幹線車站獲得觀光客收入,並定位為「附加性收入」,藉此可以同時確保經營穩定與「成長空間」。像這樣,為當地創造出明確的拜訪目的,同時施展「地區內不便交通網的獨特補足手段」,不僅是對於高速鐵路車站據點,對於其他任何想借高速鐵路產生周邊效應的地方,都是非常重要的。

  • 必要條件三:為防止隱形的資本「吸管效應」,進行當地資本投資

第三個重點,就是吸管效應。

如前文所述,隨著高速鐵路開通,有些地方出現了企業關閉、人口往大都市流出的典型吸管效應。實際上,石川縣即估計因為北陸新幹線的「吸管效應」,會帶來「每年二十七億日圓的負成長」。

吸管效應:指因為交通網絡的開通,特別是細長的一條通道(吸管)的建設造成了大量移動,而途中的中繼地卻幾乎沒有經濟活動產生,影響了都市的發展或衰退。

然而,地方上還存在隱形的吸管效應,那就是大都市資本逐漸進出地方,形成的「鯨吞地方市場的結構」。最好懂的,就屬新幹線主要車站的車站大樓開發了。我們看看主要車站的車站大樓裡的店家會發現,都是東京或大阪資本的百貨公司或大型連鎖企業。

這代表什麼呢?大都市資本企業進駐地方都市,對當地來說乍看之下提升了便利性。人潮聚集、辦公室數量增加、雇用也擴大了,看似是要敞開雙臂迎接的好事。然而,大都市資本的進駐若繼續擴大,在當地產生的利潤,最後都會被連鎖企業和大都市所吸收。

難道無計可施了嗎?並非如此。位於鹿兒島中央車站前,由當地業者經營的「鹿兒島鄉土攤販村」就是一例。這個地方主要由年輕的經營者負責,彼此切磋琢磨,成立了充滿朝氣的事業。對於在新車站周邊形成的新市場而言,即便規模小,由當地業者發掘商機、進行投資極為重要。

找到基礎建設的目的

高速鐵路讓大都市之間擁有快速、穩定、大量的輸送,建設高速鐵路在國家單位的生產性改善上,就許多層面而言都很合理。但另一方面,對於地方而言,若沒有獨力思考交通的明確活用方式、祭出對策的話,可能會造成反效果。

思考如何活用高速鐵路,為地方打造新產業、新據點,或是重新思考街道的定位,這在地方創生上完全是可行的。而關於高速鐵路在觀光產業上的活用,光是平凡無奇的觀光活動或團體旅行並不夠,如同前文中的案例,訂定鎖定了自己獨特的目標族群的事業,獨力修補除了高速鐵路與傳統鐵路以外的交通,再加上當地資本的投資,正是經營觀光要能成功連結高速鐵路的「必要三條件」。

我要再次聲明,重要的不是建設高速鐵路,而是創造出讓人們搭著高速鐵路前來的「目的」。弄錯這一點的話,高速鐵路別說是成為聚集人潮的引信,還可能對活化造成反效果。這個道理我想不僅是高速鐵路,也適用於高速公路或地方機場等所有基礎建設。

相關書摘 ▶有效活化公共空間,先從改變「這也禁那也禁」的公園開始

書籍介紹

本文摘錄自《地方創生:觀光、特產、地方品牌的28則生存智慧》,不二家出版

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作者:木下齊
譯者:張佩瑩

二○一四年,「地方消滅」論(地方人口持續漸少將造成多數鄉鎮消失)揭開日本積極投入地方創生的序幕。四年過去,縣市吉祥物大戰、追求農產品高附加價值的果園、興建大型綜合設施等,執行「常識作法」的典型結果是地方財政陷入危機,衰退加劇。四年間,媒體熱衷報導一時的「成功案例」,引起其他地方跟進,失敗模式被荒謬地再三複製⋯⋯身在台灣的我們,對此絕不陌生。

擁有十八年地方活化事業經驗的木下齊,在第一線證實地方的活路在於獲利的事業。繼「不要依賴補助金!」等創業綱要,這位日本最積極的地方創業者,首度從事業項目、資產、人、金流、組織五大面向,整理日本公家與民間地方創生的現場作法、問題結構,以及具體對策。

特產、地方品牌、觀光──做什麼產品、政策項目才能延續地方的未來?特產賣不出去、農會加顧問公司的組合讓產品長得都一樣、觀光業照以往的商業模式已經無法成長⋯⋯面對上述困境,作者結合日本各地實例提出新思維:產品不是「做了再賣」,關鍵在一開始就讓消費地的販賣者、消費者一起參與。比起品牌化,提升產品附加價值的對策更重要。今日的地方創生不只是「我們是○○之鄉」,還要讀取未來地方變化的徵兆。

活用資產、人、組織的地方智慧──衰退都是因為人口問題?公共財如何活用?作者指出,「人口減少」是地方衰退的結果而非原因,今天本該以人口減少為前提來規劃地方事業。人口少的農業鄉鎮如果能透過產業效率化提升個人所得,完全可以看到活路。另一方面,公家對公共資產的過多禁止,將造成地方荒廢。由民間主導,對公園、高速鐵路等公共財有「獨特使用法」的地方,能更有效提升區域整體價值!

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Photo Credit: 不二家出版社

責任編輯:游家權
核稿編輯:翁世航


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