社會設計的行動與未來：日本「地方創生」經驗教了台灣什麼？

文：張力亞（國立暨南國際大學通識教育中心專案助理教授、水沙連人文創新與社會實踐研究中心協力治理組組長）

一、台灣基層地方的現況

台灣為何需要「地方創生」？以下從三個面向說明政策的必要性與迫切性。

首先，主計處2012年《國內遷徙調查》顯示：澎湖縣的外流就業比率最高，達 30.78%；台東縣第二，29.86％；嘉義縣第三，28.75%；其後是雲林縣、嘉義市、花蓮縣、南投縣、宜蘭縣及屏東縣，都在 20% 以上。反觀最低的前三名是桃園市 6.28%、新北市 7.67%、台中市9.7%，都未達一成。雖然中央政府2010-2012年，曾藉由區域重劃的方式，企盼直轄市（台北、新北、桃園、台中、台南，以及高雄）透過區域治理的模式帶動周邊縣市發展。但是數字會說話，從人口統計來看，2010年12月至2017年12月底為止，六都人口數從16,050,214人，成長至16,308,467人，約佔全台灣人口總數69％。反觀非六都區域人口數則從7,323,303人下降至7,262,760人。要之，台灣島內的城鄉差距不僅未因六都的行政區域調整而緩解，反而逐漸有拉大的趨勢。

其次，依照教育部《103 學年度各級教育統計概況分析》，偏遠地區的國中小代理教師比率為 19.8%，高於全國的 14.1%；教學年資未滿 5 年者有 28.4%，高於全國的 18.7%；年齡未滿 30 歲有 13.5%，高於全國的 9.4%。相關數據顯示，偏遠地區教師多屬代理、資淺、年輕教師，師資流動率極大，此皆不利於偏鄉兒童的友善學習環境營造。

第三，從醫療資源分布來看，根據第640期《天下雜誌》報導指出：衛生福利部委託英國研究團隊針對台灣第一份健康不平等的調查發現，最貧窮的台中，老年人口雖然比台北市少，但死亡率卻是台北市的兩倍。究其根源，台北市每萬人醫生數量雖僅高於台東的2.71倍，但是台東的就醫時間是台北市的30倍。從 2015 年「急救責任醫院分區名單」來看，苗栗、南投、台東、澎湖、金門、連江縣均無重度級醫院，病患必須後送其他縣市。只是，殘酷的是，在地理條件限制下，許多偏遠鄉鎮到重度醫院的車程已超過黃金搶救時間，如台東延平需要165分鐘、屏東牡丹要90分鐘、新竹五峰要80分鐘。

綜觀上述各項問題必須思考的是，面對整體國家經濟成長動能不高，以及逐漸失衡的城鄉發展現況，台灣的地方發展要何去何從？「地方創生」一詞越來越受到重視。

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二、來自日本的地方創生概念

「地方創生」，這項概念是源自於2014年9月，日本首相安倍晉三在其安倍經濟學中提出的「激勵地方小經濟圈再生」（地方創生）（日語：ちほうそうせい）政策，並將該年度國會定位為「地方創生國會」。該項政策回應的地方問題是：受到高齡化與少子化的衝擊，日本未來在2040年將約有900個鄉鎮消失，同時也就等於傳統文化、歷史等重要資產，將隨之消逝。如何挽救這些「限界集落」之地，日本內閣府希望藉由地方創生，創造鄉鎮的就業機會，讓青年人口回流，進而達到振興地方經濟的目的。

申言之，「激勵地方小經濟圈再生」政策中的地方創生核心目標，無疑是活絡地方經濟。畢竟，地方振興最終如果沒有創造出利益，即便有宏觀且美好的發展願景，仍舊不具意義。

三、台版地方創生政策與操作迷失

如同日本一樣，為改善台灣城鄉地區產業經濟、生活品質、人力資源不斷地擴大差距所造成的城鄉失衡問題，以及過去各級政府大多重視硬體建設，而忽略文化藝術、生活美學、服務設計、活化地方產業等軟體建設之不足課題。中央政府這兩年也陸續提出各項攸關「地方創生」的政策計畫，例如：2016年國家發展委員會「設計翻轉、地方創生」計畫、2017年教育部「大學社會責任計畫」等。

其中，「設計翻轉地方創生」計畫，是國家發展委員會企盼藉由：

1. 整合設計人力資源
2. 盤點區域特色資產
3. 媒合跨界合作平台
4. 創生能量國際化

等四項策略，協助地方政府挖掘在地文化底蘊，形塑地方創生的產業策略所規劃的政策計畫^[1]。

國家發展委員會曾於2016年8月24日假松菸文創園區舉辦「推動『設計翻轉．地方創生』計畫說明會」，並就「設計翻轉、地方創生」之想法及策略充分交流討論。第一期計畫最終有新北市等15縣市政府提出申請補助，核定補助9案，金額共約1,780萬元，截至2017年則成長至17個縣市參與^[2]。同年12月1日至12月10日於松菸文創園區-四號倉庫推出「設計翻轉地方創生」計畫成果聯合特展。

綜觀特展內容發現，各縣市政府計畫成果多元，例如，在基隆以振興廢棄的太平國小為標的，透過參與式設計的手法，與社區居民、在地職人匠師合作，進行空間再生的地方創生行動，協力打造饒富趣味的公共休憩空間；在台南白河，關注如何以該地區人文地景產為核心，導入創意、創新思維，讓設計與地方產業異業聯結、以提升具美感、創新產品與推廣在地文化體驗，以產學合作發展「太空包重生、紅土鹹蛋復刻、藕粉創意調理，以及荷+荷染表新意」等；至於南投竹山，是以竹山光點聚落群聚青創能量、經由不同的專業人士返鄉創業，孕育商業價值與社會價值共構的茶竹源鄉生活等。

惟深究「設計翻轉、地方創生」計畫內涵，筑誠創研徐重仁董事長指出三項迷思^[3]：

1. 該計畫項下的「地方創生」，不該只是「有形商品」的設計。
2. 地方創生不能只是曇花一現。
3. 地方創生不能單打獨鬥，要串連點線面。