社會設計的行動與未來:日本「地方創生」經驗教了台灣什麼?

社會設計的行動與未來:日本「地方創生」經驗教了台灣什麼?
Photo Credit: Thomas E. Smith, Wikipedia Commons, Public Domain

我們想讓你知道的是

振興地方經濟做為目的的地方創生政策,應該擺脫「單純以設計做為思考」的舊思維,改以「用社區力量做為地方振興」的政策視野與格局。

此外,吾人認為:政府如擬以「設計」做為解決城鄉失衡、彌補基層軟體文化建設問題的「地方創生」工具,似乎過度將複雜問題簡單化。因為地方創生目的在於:振興/活絡地方經濟,其中不僅牽涉地方資源盤點、商品設計,更涉及基層地方政府的職能、人力資源留\返鄉的友善環境營造,以及不同利害關係人之間對於城鎮發展願景的集體共識、協力合作等課題。

是以,面對複雜的地方創生網絡系統,「設計」的概念應該跳脫單純物件的設計層次,轉向以發掘人性以及思考如何透過社區設計牽起人際網絡,進而以社區的力量發展符合在地社政經文脈絡的方案,解決在地面對的課題,如此方能為地方注入新的發展想像與動能。

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Photo Credit:Freddie MarriageCC0

四、台灣地方創生制度性操作模式建議

以振興地方經濟做為目的的地方創生政策,如何擺脫「單純以設計做為思考」,改以「以社區力量做為地方振興」的政策視野與格局,筆者有以下六點政策建議:

1、地方創生場域,應該優先聚焦於「鄉鎮」區域。

如同日本一樣,地方之所以需要進行「創生」,其面臨的是人口高齡化、少子化,以及整體經濟動能不足等複雜社會經濟問題。而相較於都市地區,台灣部分鄉鎮地區,確實存在發展動能嚴重不足的現況。如何讓這些正在凋零的鄉鎮重新啟動發展動能,行政區劃整併僅是一項政策工具,以活絡地方經濟為目的的地方創生才是關鍵。

2、跨部會專責單位設置與可持續的政策資源投入。

承上,面對總體戰略視野的地方創生課題,參酌日本經驗,政策執行實需跨部會專責單位與可持續性的政策資源投入,方能為地方創生注入穩定且堅實的政策支持力道。

具體而言,2014年安倍內閣為確實執行地方創生政策,不僅任命自民黨秘書長石破茂擔任新設的「地方創生相」一職,該單位同時配置中央政府跨部會人員共70名。嗣後,因應人口減少,以及基層地方政府政策資源整合問題,於臨時國會分別提出並審議《城鎮、人、工作創生法案》、《地域再生法改正案》兩項支持地方創生的法案。此外,日本政府還商討成立一個一兆日圓以上的預算,協助地方經濟發展[4]。從而觀之,面對長期性發展的地方創生目標,跨部會的專責單位與可持續性的政策資源整備及投入是必要的。

3、以地方區域或社區資源為基礎,策劃總體性的地方創生戰略。

台灣的基層鄉鎮發展,往往頭痛醫頭,腳痛醫腳,缺乏整體性的戰略思維。是以,面對複雜的地方社會發展問題,參酌日本的社區設計經驗[5],筆者主張必須根植於地方的人文、歷史、社會及自然環境等資源之上,透過通盤性的地方區域與社區資源調查,將地方內部不同的資源與議題,如生態環境、地方產業、社會照顧、文化保存、基礎建設,以及公共治理等多元課題化整為零進行瞭解。

嗣後,以命運共同體的觀點出發,透過地方社群之間的公民審議對話,思考與規劃足以引發在地居民的共鳴的地方總體發展戰略(或願景),方能做為有效活用有限資源的依歸,同時啟動後續更廣泛的集體行動。

4、提升基層地方政府治理職能的必要性。

現階段國發會所提的地方創生,是從縣(市)政府做為行動入口。惟就治理親近性,基層鄉(鎮、市)公所與社區組織較具地緣緊密性,且設有村(里)幹事制度,協助村(里)辦公處、社區發展協會推動各項社區工作事務。只是,歷經十餘年地方制度改革,現階段台灣基層地方政府仍舊面臨地方自治權、錢、責不相符合的制度問題,更存在普遍性組織領導力不足的現象,嚴重影響地方多元面向的發展。

因此,在談論地方創生的同時,除藉由計畫引導縣(市)政府與地方不同利害關係人進行地方創生合作,更關鍵的是,位於基層的鄉(鎮)公所之組織人力培養,與權、錢職能健全化,仍須積極提出對策。

Scarecrows sit in front of a house in the mountain village of Nagoro
Photo Credit: Reuters/達志影像

5、設計雙軌的地方創生提案計畫,導入以非營利組織為主導的地方創生計畫模式。

活絡地方經濟,除了公部門的人力與政策資源,尚需不同利害關係人,如:地方型企業、非營利組織、各級學校、社區組織等,或是個人彼此之間的協力合作。就目前國發會所提的「設計翻轉地方創生」計畫之推動模式,雖然鼓勵縣市政府與不同利害關係人合作,但是計畫提案主要仍以縣(市)政府計畫處做為唯一窗口。

如前所述,台灣現階段的地方政府,除直轄市外,其餘非直轄市政府普遍礙於組織編制、人力的不足,在競爭型政策計畫執行上,仍有其能量不足之處。且歷經20餘年的社區總體營造政策與不同震災重建的推動,台灣民間社會其實具備高度的社會力。

是以,在推動台版的地方創生計畫同時,如能透過示範性計畫,鼓勵長期投入地方區域性社區或城鎮發展的非營利組織,結合地方不同利害關係人開展「以非營利組織為主導,公部門參與的地方創生計畫」,不僅可開展多元化台灣地方創生模式,更可為政府部門計畫執行營造出良性的競爭環境。

6、以永續發展為本,企業管理為用,開展不依賴政府補助的地方投資模式。

日本政府因應地方創生政策施政,中央與地方政府不約而同擴增地方振興補助金項目,只是補助金如同毒品一樣,會讓地方社群養成依賴政府的補助心態[6],而使行動者喪失自主資金募集與投資成本效益控管的能力。然而,不管是日本或是歐美的案例,可以深刻發現,在促進地方振興的過程中,企業管理的資源引入是一個重要的策略。惟面對長期發展弱勢的城鎮區域,其地方振興不能僅止於經濟成長考量,更需兼顧環境保護、社會公平、以及文化保存的原則。