荒唐的「隔離但平等」:原住民族消失的普選權

荒唐的「隔離但平等」:原住民族消失的普選權
Photo Credit: 總統府

我們想讓你知道的是

2016年選舉不分區門檻至少需609,506人,原住民族選舉人人數387,105人,不但投票率低,又被隔離在原住民選區內,就算一人兩票都不可能跨越政黨選制所設計的「不可達門檻」,猶如從一開始就排除原住民政黨存在的可能,無結社自由。 

這種矯正、補償性權利具有暫時或著過渡性,是有目的;例如解決性別、族裔、文化、生理在參政權上的不平等,而這種處境的不平等通常附加在當代民主多數決忽視的少數基本人權下,如從台灣原住民人口比例來看,要想在國會裏頭取得立法與資源分配的機會渺茫。所有的特殊措施都有臨時性的過渡性質,正因為它的目的就是矯正,如果無法矯正即是無效甚至延伸侵害,例如制度性的剝除一般選區許舉與被選舉權、政黨比例的不可行性;這些影響少數族群制度性削弱或取消權利,自當有理由修正。

所以除非一個群體有能力、有資源行使有效參與權,否則這一權利(保留席次)毫無意義的。少數群體政治參與的「有效性」與能力,才是特殊措施一個重要前題,也是措施施行的目的,特殊措施沒有不行變動,甚至多數時他是個浮動的機制,但前提是解決其實施的目的。而選制特殊的措施,就在於達成少數群體政治的有效參與平等。

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Photo Credit:一起陪原住民族劃出回家的路

四、「有效政治參與」的前題

「有效參與權」是一項根本性權利,它是實踐其他基本人權的基礎(國際法中的有效參與權[5]),也是國際法律文書所認可的基本人權。你無法想像一個沒有參政權利,薄弱政治勢力,缺少自決權的社群,可以維繫其集體及個人利益。

公眾參與是一個廣泛的概念,其中包括參與公共事務的權利、選舉權和被選舉權,以及獲得公共服務的權利。此外,公眾參與還包括參與政府機構、刑事司法系統的司法和其他機構、權力下放和地方形式的政府、磋商機制,以及通過文化和領土自治安排實現的參與(Gay McDougall,2010,人權理事會) 。

考慮少數群體者的參與是否有效時,必須對參與的兩個最重要方面進行審查。首先是促進少數群體者享有切實充分平等的手段。其次是評估手段對相關群體的狀況和整個社會的影響。假設該措施如保障席次無法促成平等;例如:台灣採用「單一選區兩票制」,混合了多數決和比例代表制:每個人可投「區域立委」或「原住民立委」,以及「不分區立委」兩票,一票投給人,第二票投給政黨。雖然台灣有類似紐西蘭「Māori electorates毛利人席位[6]」以族裔作為選舉名冊的獨立選制,如同台灣的山原/平原選區;但不同於台灣的複數選區下鬆散與核心選區並存,並且紐西蘭選制並未限制毛利原住民參與一般選區的選舉。紐西蘭的這種獨立選區(浮動保留席次)與一般選區混和的選制,被認為是有助於毛利人在紐西蘭議會的席次增加。

反觀台灣原住民在現有的選制下,被批評為南非的分離選制也是有跡可循,保留席次多數由非原住民政黨提名候選人所囊括,等同被代理,事故這種單純的政治參與不足以構成「有效」參與,在這方面還有許多因素需要考慮,這些參與障礙還包括如複數選區廣闊如總統選舉(選區過大),必須依賴政黨資源困境,同時獨立參選人被排除於一般選區之外。

究此結構來看,台灣選制名為保障實為隔離,並制度定取消既有權利(普選權),限制族群政治權力的礦張,鎖定在保留席次的六席框架內,而這些由政黨所提名的候選人,等同於原住民族所謂的政治代表,可以脫離其核心選區,導致其無法充分履行作為「真正」和「有效」代理的職能。

這也是長期以來原住民選制,被批評為「只有黨意,沒有原意」主要緣由,此方口惠卻無能的選制措施,若以有效的政治參為前題,應視為無效的實施結果。

台坂部落 排灣族 原住民
Photo Credit: billy1125 @ Flickr CC By 2.0

五、原住民選制的現況

原住民選制的現況,首要面對己個顯而易見卻沉痾的問題。依憲法增修條文第12條所規定:「憲法之修改,須經立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之,不適用憲法第一百七十四條之規定。」高門檻的修憲制度,要能改變山、平選區與席次難度太高,但涉及修憲的選舉制度設計之外,還有許多選舉相關法令規定也是非常應當檢討。

  1. 選制隔離(山/平選區)
  2. 制度性取消(一般選區選舉與被選舉權)
  3. 不可到達性(政黨票門檻原住民政黨的不可到達性)

這三項包含了原住民族的投票權與被選舉權和政黨權利,前項選制隔離在上述幾段都已簡述過,關於「保留席次」是否如同隔離選制,已從前述參政的無效性、鎖定席次並無法外加、大黨代理失去核心選區職能,可以看出該實施措施其實是窄縮了原住民族的參政權。

但該選制有一憲法增修條文的錯誤解釋,並在施行在法律層次上,尤以《原住民族身分認定法》,該法錯誤延用殖民分類並假用了憲法增修條文第四條作為上位規範。但事實上憲法增修條文第四條「自由地區平地原住民及山地原住民各三人」所定義的是「原住民族選區」並非「身份」,自然不是《原住民族身分認定法》的上位法,而所謂「選區定義」本就應在《公職人員選舉罷免法》第35條另行定義之。

故憲法並未規定山平身份而是山平選區,原住民族保留席次是「族裔選制」,整體來說以身份為選制區隔是肯定的,但身份法框限原住民族山平身份,以致選罷法「山平選區」成為族裔選區,按該法原義選罷法是用以定義「族裔選制內的選區劃分」。

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Photo Credit: 一起陪原住民族劃出回家的路

第二個制度性取消。本文以高潞以用國會辦公室「原住民選制檢討情形」的內政部文書來檢視該權利的所屬機關態度,內政部函文回覆解釋:「如原住民得登記為區域立法委員候選人,恐衝擊非原住民之參選權益,是否與憲法保障意指相符,並涉及選民登記制、選舉區調整、原住民之參選意願,以及地方公職人員選舉制並同處理等諸多問題,宜俟社會各界有共識後再予以採行。」內政部以衝擊非原住民選區,做為反對意見,拒絕了原住民族參與一般選區選舉的權利,往年並有實際案例,直接在地方選舉中心拒絕原住民裔參選人登記一般選區,並要求放棄原住民身分得才得以登記一般選區。