能源轉型一定要犧牲生態、提高成本,甚至「以煤易核」嗎?

能源轉型一定要犧牲生態、提高成本,甚至「以煤易核」嗎?
Credit: REUTERS/David Gray
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報章雜誌斗大的標題,總描繪出「以煤易核」、「電價飆漲」、「缺電危機」、「沒有生態的非核家園」等四大質疑,但這真是能源轉型的必然結果嗎?

文:趙家緯(臺大風險社會與政策研究中心 博士後研究員)

能源轉型的政策方向中,其中一個軸線為擴大燃氣發電占比,而為達此目標,既需擴增天然氣卸收站,因此中油提出於觀塘工業區興建第三接收站的規劃。然而其接收預定地處,則有珍稀地景-藻礁,故過往兩年來當地保育團體以及生態學者均疾呼應另覓替代方案,如臺北港。然面對此訴求,中油則以若選擇其他場址,將因工程延宕,無法於2025年時,將燃氣發電占比提升至50%。此回應亦引發諸如「非核尚方寶劍下 前瞻藻礁 如沒入茫茫大海」(邱文彥,2017)等批評,致使當前能源轉型政策,被質疑是以生態為代價。

事實上,目前中油以及台電所提出的天然氣擴建計畫,並不僅只有第三接收站(能源局,2017b)。如圖7所示,其尚包括既有接收站擴建、臺中港外接收站以及協和接收站等規劃。

依據能源局估算,2025年燃氣發電量從2017年的931億度增長至1354億度時,總天然氣的需求為2354萬噸。而依據現行天然氣接收站擴增規劃,2025年時總接收量可達3270萬噸,顯見燃氣發電量仍有增加空間。而目前天然氣擴增規劃中,關鍵爭議乃為第三接收站的設置,然若以臺北港為替代方案,興建時程有所延後時,2025年天然氣卸收容量仍可達到2670萬公噸,相較於該年的需求量仍高出300萬噸左右。

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圖7  臺灣未來天然氣卸收規劃(萬噸) | 資料來源:改繪自能源局,2017b。

在接收站的卸收能力以外,另一個關鍵因子是輸氣管限制。依據中油說法,目前其只有一條海管,可將天然氣由臺中輸送至大潭,但該管線的輸送能力已飽和。但檢視中油統計資料既知,臺中到大潭海管的輸送上限是900噸/時,而大潭電廠現行最高需求為600噸/時。實際上目前夏月尖峰量加上工業與中油自用約為才620~630噸/時左右,利用率在七成,相較其餘陸管當前利率均達93%為低。但當大潭七號機都完成後,大潭電廠與其他用途的尖峰需求可能衝到1000噸/時以上,超過海管輸送能力,存在供氣量不足的危機。然因2025時備用容量率可到20%以上,故大潭電廠未來夏月尖峰時,並無將其尖峰時刻容量因數要衝到95%以上之需求,可視其供應量調節其發電量。

若改以臺北港為第三接收站的替代場址時,基本上不至於影響2025年的非核家園下燃氣占比達到50%的目標,但會影響2022年與2023年這兩年間燃氣發電量的增長比例,進而影響其可削減燃煤發電量,影響空污改善進程。所以可以採用浮動式接收站的設置,讓大潭電廠的新機組,在臺北港三接完成前,可有充足的氣源。由此可知臺灣是可於2025年時,在達成非核家園理想下,亦可確保藻礁生態系的健全。

昂貴轉型,加劇能源貧窮?

能源轉型政策上,另一個爭議乃是價格問題。雖然依照歷來民調,臺灣有高比例的民眾願意為了發展再生能源與削減空污接受電價調漲,但於此仍為工商團體於能源轉型議題討論時,屢屢提出的疑慮。故在此嘗試分析在目前的轉型政策下,電價可能的變化趨勢。

首先就近十年電價變動趨勢分析,可見2008年電價調整與2012年施行電價公式後,對電價之顯著影響。如2009年平均電價成長13%,而2012年至2014年間每年平均電價漲幅達6%。然自2015年起,由於國際燃煤與天然氣價格下跌,削減燃料成本,故平均電價分別削減5%與11%。

除平均電價的波動外,近三年間電價結構亦因燃料成本的趨勢,產生大幅變動,燃料成本的占比由2014年的63%,將至2016年的50%。近十年間,因電價調整過程中,各方對於工業是否獲致電價補貼議題之關注,故調整過程中工業電價的調整幅度較高,整體而言,電力與表燈平均電價間的差距從2007年的27%,大幅縮減至2016年的9%。

然而展望未來電力結構的變動,在「20、30、50」的結構下,搭配國際能源總署(IEA)以及國際再生能源總署(IRENA)針對火力電廠燃料成本以及再生能源發電成本的變化趨勢(表2),估算2025年時的電價變動。

依照此分析結果顯示,在此過程中,2025年的平均電價將約較今增加29.4%,與2008年至2014年七年間的增加幅度相當。若平均以十年期間進行調整,每年漲幅可控制在2.6%左右。

雖然在再生能源成本急速下降以及天然氣價格平穩下,整體能源轉型政策對電價的影響幅度尚較過往電價調漲幅度為低,但為彰顯能源轉型背後的社會公平意涵,未來電價調整時除反應電源結構變化對成本的影響以外,亦應掌握此契機促成電價負擔上的公平性。

依據2014年家庭收支調查進行分析,臺灣家戶平均電費占所得的比例約為1.4%,然而若以所得五分位分析計,收入最高的第五分位,其電費占所得比例僅0.8%,而收入最低的第一分位則達2.2%。顯見目前電費負擔性呈現累退性,為後續改革時著重之處。

發電類別

2015

2025

變化幅度

資料來源

燃煤火力(台電)

1.22

1.24

燃料2%

IEA(2017)

燃氣火力(民營)

3.29

3.34

燃料2%

太陽光電

6.66

2.73

59%

IRENA(2016)

陸域風機

2.26

1.67

26%

離岸風機

5.74

3.85

33%

表2  主要發電類別發電成本變動趨勢(資料來源:本文整理自IEA,2017及IRENA,2016)

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圖8 近十年電價變化趨勢 | 資料來源:本文整理自台電,2017
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圖9 近三年電價結構變化 | 資料來源:本文整理自台電,2017

另參考李安妮等人(2010)所整理不同家戶所得階層與其能源消費量的關聯性,所得第一分位的戶均用電量較第五分位高出27%。因此若後續進行電價調整時,除依循330度基本費不漲以外,更應就思考不同級距間漲幅的差異化,如700度以上漲幅較500度以下為高等原則,促使電價負擔更為公平。

能源轉型過程中如何因應能源貧窮(energy poverty),則是國內電價調整時應同時思考的配套措施。整體而言,臺灣電費支出占所得比例超過10%以上者約僅有0.06%,意即若以國際上能源貧窮標準相比,臺灣因電價導致的能源貧窮情形並不嚴重。但依據工研院產業中心的分析,以新竹縣市低收入家庭為例,其能源支出平均達到18%,而63%的低收入家庭,電費支出超過所得的10%(蔡昕穎等,2016)。故由此趨勢觀之,後續電價調整時,應特別注重對低收入家庭之影響。應仿效臺北市政府於2015年針對低收入家庭進行節能燈具汰換等方式,將低收入住家節能改造視為電價調整中所應採行的配套措施。

急速減煤的政策條件

前節分析指出現行的能源轉型政策方向下,可於2025年時將燃煤發電占比降至26%,若可導入積極的節能政策,則可降至23%,但此目標相較於前述國際「棄用燃煤發電聯盟」成員國中,如英國提出的2025年淘汰所有燃煤發電,或是荷蘭訂定的2030年目標,則應有更為積極之作為。而檢視目前提出的能源轉型路徑規劃中,則除了節能政策以外,燃氣發電以及再生能源占比則仍可提高。

所得分位

電費於所得之占比

第一分位

2.2%

第二分位

1.57%

第三分位

1.33%

第四分位

1.13%

第五分位

0.83%

表3 2014年各所得分為電費占所得之比例(資料來源:本文整理自李安妮等人,2010)

燃氣發電占比提升的關鍵乃是天然氣供應量,依據能源局估算,2025年燃氣發電量從2017年的931億度增長至1354億度時,總天然氣的需求為2354萬噸。而依據現行天然氣接收站擴增規劃,2025年時總接收量可達3270萬噸,顯見燃氣發電量仍有增加空間。目前天然氣擴增規劃中,關鍵爭議乃為第三接收站的設置,然若以臺北港為替代方案,興建時程有所延後時,2025年天然氣卸收容量仍可達到2670萬公噸,相較於該年的需求量仍高出300萬噸左右。若將300萬噸的供給餘裕用於增加天然氣發電量,則可使燃氣發電量增加至1573億度,促使其占比提升至56.7%(溫室氣體減量方案情境)~61.1%(國土計畫情境)。

而再生能源方面,目前離岸風力發展上,目前擬將2025年的目標量由3GW提升至5.5GW,發電量則可由規劃的118億度增加至217億度。總體再生能源發電量則可由546億度增加至645億度,故可使再生能源占比提升至23.3%~25%。

綜合以上述規劃,藉由增加燃氣發電量與離岸風力發展,則在「溫室氣體減量方案情境」下,可將燃煤發電占比進一步削減至17.3%。若導入積極的節能政策,在「國土計畫情境」下,燃煤發電占比則可降至11%,燃煤發電量可較今大幅度削減65%左右,可加速臺灣減煤時程。

把握轉型機會之窗

如同德國全球變遷委員會指出「今日的社會技術政體是奠基在化石燃料之上,藉著燃燒不僅是供給能源,而是同時支撐了經濟、政治、社會等各個系統。」(WBGU, 2011)因此要系統性的推動能源轉型,僅仰賴「宣示2025再生能源占比提升至20%」與「將綠能建設納入前瞻基礎建設」之中,實為不足,需根本的檢討過往能源治理機制的缺失,強化制度量能,方有助全面轉型。

行政院於2017年4月修訂能源發展綱領後,於7月起啟動能源轉型白皮書的研擬程序。相較於過往的全國能源會議的專家導向,由主管部會與其智庫提出各項行動方案後,再讓各方利害相關人就各方案進行攻防。此次白皮書的研擬程序,則首次將議題設定的決定權開放給民眾,藉由分區預備會議與網路徵求匯集多方意見後,再經由多元代表所組成的工作小組,以協作(co-production)型式,將預備會議所提出的各項建議,轉譯成具有執行性的行動方案。而白皮書初稿完成後,再將藉由公民會議、分眾會議、網路徵詢等多重管道,再次進行社會對話(能源局,2017a)。

此程序的設計乃為國內相關政策之首見,具有公共政策民眾參與的示範性作用。然就能源轉型的推動而言,此機制能否發揮實質效益的決定性因素有三:

  1. 跨部會間充分整合-能源轉型與減碳、空污防制、國土計畫以及大眾運輸提升等均高度相關,故應藉此程序達到跨部會政策目標與推動措施間的充分整合;
  2. 營造協作氛圍-過往因全國能源會議多囿於核電以及耗能產業結構調整兩議題,激化各方代表對立。故此次於工作小組研擬行動方案階段,應強調本次的白皮書乃是以非核為前提下,尋求可達到減碳目標與確保能源安全的轉型途徑,促使主管機關、產業界、學研以及公民團體四方代表可以「協作」替代「對抗」;
  3. 決策評估資訊透明化-於白皮書研擬過程,需提供充足的決策評估資訊,如可達到2030年國家減量目標時的能源結構、各類發電技術成本預測、天然氣卸收量等。以避免資訊不對等,削弱社會信任。

除了整體參與程序外,既有能源行政體系的量能強化,亦極為重要。但目前能源行政體系中,仍見跨部門整合不足與社會溝通受限等問題。面對前述兩大問題,民進黨政府自2016年6月起於行政院設立能源與減碳辦公室,除責成政務委員督導外,亦另聘3~9位的民間委員加速與民間的溝通。但該辦公室運作近兩年來,卻見由於能減辦並非如同科技會報辦公室與國土安全辦公室一般,列為行政院下的常設性的單位,且未具有獨立的預算權,導致其無論在人力編制、資訊整合以及研究能量上都有所限制。

故後續若要強化能源轉型政策之推動,應將其位階提升至常設辦公室,並賦予其獨立預算權,方能發揮其跨部會協調的能力。能源與減碳辦公室乃是因應2015年的空污大遊行而提出的政策承諾,故其應發揮能源轉型政策之社會對話功能。而德國能源轉型政策中,其邀請四位學者設置獨立稽核委員會,定期出版進度稽核報告。故能減辦應仿效此機制,責成其民間委員成立能源轉型稽核小組,定期提出臺灣能源轉型的進度稽核報告,強化社會溝通。

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書籍介紹

本文摘錄自《轉給你看:開啟臺灣能源轉型》,秀威資訊/臺大風險社會與政策研究中心

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作者:周桂田、張國暉主編

★十餘位專家多面向探討臺灣能源轉型的重要著作
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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航