拔除了GMP協會「球員兼裁判」,油品自主檢驗應開放更多「公民參與」

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欲透過ISO或是GMP重建社會大眾對食品驗證自我管理的信心,除了降低食品業者在認證制度操作過程中的影響力之外,更需要建立積極性公民團體參與稽核的空間。
文:翁裕峰(成功大學人文社會科學中心STM中心)
疑問油品連環爆,讓消費大眾憤慨之外,更引發油品監管制度性設計與執行的一連串疑問,不僅僅是對國家監管的部分產生疑慮,也對以科技檢驗為基礎的民間業者自主管理制度有所質疑。
根據經濟部10月31日發佈的食品GMP自主管理制度的調查顯示,六成民眾認為民間機構辦理GMP認證制度「無法保障食品生產品質」、約七成民眾認為GMP認證制度改為「例如消費者保護團體、食品業者和專業檢驗機構的三方組合」的設計,會使食品業者「更重視產品品質」。

食品GMP,在此波的油品事件中,遭遇強烈質疑
這樣的認識,似乎在頂新、正義油品事件的最新資料中得到了印證:衛福部說,大幸福公司輸出至台灣的都是飼料用牛油和椰子油,不是人可食用的,因為該公司沒有生產食用油執照。但是負責為大幸福的油品做採樣檢驗,並出具出口公證報告的VINACONTROL公司說,經他們公正客觀檢驗後,輸入台灣的油品(包括豬油、魚油、牛油與椰子油等),是適合人類食用的;而公證公司也表示,在當地透過其他公證公司取得造假的檢驗文件不是沒有可能。
彰化地檢署則公布,頂新購自大幸福的豬油和牛油原料,在尚未加工製造前,含有不容許存在或雖容許但超過國家標準的重金屬鉻、鉛、銅,酸價也是超過原料的容許值。以上資訊顯示,越南政府官方的認定與公證行的認定不僅極為不同,而且更說明確實有空間與機會將不適合人食用的油品,透過這種檢驗機制變成「適合人食用的」。
據此,我們看到食用油品的科技檢驗實作與制度規範實作,兩個脈絡性的偶合的驚人效果:非食用油變身食用油的可能性。我們也可以合理擔心,那些在越南還未受到適當管理的多氯聯苯污染油品,是否透過類似的偶合機制、或我們還不知道的其他偶合機制,而變成國際社會食品的一部分。
油品的認證過程是如何呢?
國外的問題油品以不法方式進到國內,再經加工製造出來的油,在油料源頭未被揭露之前,都能夠通過本國食品衛生機關的抽檢,有的甚至可以拿到在現今GMP、ISO22000等的認證,而這些認證是在當代科學知識的理解與檢驗技術的實作框架下,代表了食品加工製造的品質保證。
油源到底在整個認證制度下處於那個認證位置,如何被處理呢?與此相連的,是怎樣的科層組織權力結構?
【ISO22000】
我們先來看看ISO22000這個國際自主管理的規範標準。這類驗證主要是以文件審查為主,現場稽核為輔,整個操作體系聚焦在企業的自我管理。
自我管理規範架構能否落實,高層主管的投入是關鍵,跟其他ISO的管理標準一樣,ISO22000也要求高層主管必須參與擬定企業的食品生產管理政策、肩負此規範在企業內部審查的重大責任。獲得認證的公司,依照該標準,必須建立、執行與維持跟供應鏈廠商之間有效的外部溝通安排,以確保有關食品安全議題的資訊之有效性。
這是要求跟整個供應鏈上下游有關係,而不是只有與供應鏈中的單一廠商或少數廠商接觸而已,以便在必要的衛生環境基本條件與行為下,生產製造保護消費者的食品。換句話說,這是個上、中、下游全面性的食品生產管理標準,不是只在單一食品製造業者內部發生效果而已。
這樣的設計背後有個既定的價值假設:願意定期花錢辦理這種驗證的企業,高層主管都要/會積極地去執行。但是從強冠、頂新、正義等公司拿到ISO22000與管理高層故意買進飼料原料的行為來看,完全違背了這種自主管理的價值。
這突顯ISO管理標準的限制,不僅是不知道獲得認證企業管理者的投入高低,問題也出在ISO設計的稽核方式僅聚焦在文件的查驗,這使得前述油品在進口的程序上,因為預設參與在ISO認證過程中的科層組織權力高層、驗證執行者都是可信賴的對象,以致有了假造的空間。
ISO22000標準的制訂並不是憑空而來的,他參採了兩個與食品相關的不同管理規範,一個是美、歐、日等在1980年代末開始採用的GMP(good manufacturing practice)認證制度,另一個是危害分析關鍵控制要點(Hazard Analysis Critical Control Point, HACCP)。
【台灣食品GMP驗證制度:推行協會】
經濟部透過食品良好作業規範(GMP)認證體系推行會(以下簡稱GMP推行會),建立台灣食品良好作業規範發展協會(也就是台灣的食品GMP驗證制度)。這個食品GMP驗證規範,融入了HACCP的相關管制條文。GMP與ISO22000不同的地方有幾個,第一、它強調現場稽核;第二、它重視稽核人員的專業性;第三、官方直接稽核;第四、給與消費者參與的空間。
GMP推行會掌握了整個認證體系與操作方式建置的核心,它不只在稽核員遴選方面握有一定的推薦權以及最終發聘的決定權,對食品GMP認證體系操作規章、食品工廠GMP通則與專則也有核定權,更對每一家GMP驗證執行機構的甄選、委託、監督、考核等有審議權。其13~15位(新修正條文改為13~17位)推行會成員係來自社會中的政府、企業機構、以及非營利組織。

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民團緊盯菸防法公告前準備工作,籲完善健康風險評估與申報機制

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菸害防制法修正案雖三讀通過,然真正的挑戰才剛開始,民團表示將含淚監督,呼籲政府重視健康風險評估以及申報機制等配套措施,以維護國人健康。
逾十數年未修的菸害防制法,歷經5次立院朝野協商,總算在本月12日通過三讀,達成加熱菸載具嚴管、禁絕加味菸、圖文警示提升至50%、校園全面禁菸等重大變革,確立台灣朝禁止電子煙、嚴管加熱菸方向前進。為呼籲政府重視健康風險評估等各項配套措施之落實,確實維護國民健康,全國家長會長聯盟、台灣醫界菸害防制聯盟及董氏基金會等台灣拒菸聯盟團體也緊急在農曆年前召開記者會提醒政府,新法中,包括「類菸品」、「指定菸品」、「健康風險評估」等用字模糊不清,等於讓主管機關留有很大「空白授權」空間。法令正式公告前,務必審慎進行把關。
健康風險評估:一套評估安全容許濃度的健康科學
健康風險評估屬於一門攸關人體健康的系統性風險管理,目的在於決定如何管制醫藥品、食品、化粧品、農藥、生活及職場環境中存在之化學物質最大殘留濃度(Maximum Residue Level, MRL),亦即安全容許濃度,以建立危害人體健康之風險及效益分析(risk and benefit analysis)。健康風險評估的建立原因,通常是體系中出現了過去不曾經歷或不曾被發現的新有害物質,台灣過去較知名的健康風險評估建立經驗,包括塑化劑食品事件、含萊克多巴胺之美牛與美豬開放事件、日本福島食品等事件等。
訴諸科學證據,健康風險評估乃為國人把關的重要關鍵
健康風險評估之所以重要,在於講究科學證據,為爭議政策提供最核心的決策基礎。較著名的健康風險評估應用,是在2011年台灣發生的塑化劑食品安全事件,起因為部分食品上游原料供應商在常見的合法食品添加物「起雲劑」中,使用廉價的工業用塑化劑(非食用添加物)以撙節成本。最終,衛福部提出健康風險評估研究數據,由國內各領域專家於2011年6月21日達成初步共識,比照歐盟標準,依據科學證據針對5種常用塑化劑,定出每人、每日、每公斤體重容忍值〈TDI〉,例如DEHP容忍值為50微克、DBP容忍值為10微克等。
2020年8月28日,總統蔡英文宣布開放萊克多巴胺(瘦肉精)豬肉及30月齡以上的美國牛肉進口,即表明政策決定絕對不會以國民健康作為交換,而是以在科學證據累積充分的情況下,政府已經做好完整的國人風險評估及配套措施,確保食品安全及豬農生計不受影響的前提下所做出的決定。
美豬健康風險評估,涵蓋不同層面之敏感族群
含萊克多巴胺之美國豬肉進口爭議長達15年,主要爭議則在於國人飲食習慣與他國不同,畢竟豬肉在華人飲食料理中是相當廣泛使用的食材。以2019年為例,美國單人每年平均吃下近24公斤豬肉;台灣則為39公斤。此外,國人比外國人嗜吃內臟,尤其坐月子中的婦女等,專家因此呼籲應該針對國人飲食習慣,以及心血管疾病患者等高風險族群,進行健康風險評估。食藥署最終委託成大醫學院環境醫學研究所/環境微量毒物研究中心完成「108食用肉品暴露萊克多巴胺之健康風險評估報告」,特別針對不同年齡層民眾、敏感族群進行分析,包括小孩、幼兒、青少年、成年人、老人以及育齡與正在坐月子的婦女,進行針對豬萊克多巴胺的殘留容許量標準,方才消除各界疑慮。
必須重視在地證據 台灣人基因易感性也必須納入評估
除客觀環境因素,跨人種的易感性基因差異也是健康風險評估的重要環節,畢竟人種基因可能導致受化學成分影響程度產生差異。近期著名例子,在於國健署所提出近五成台灣人患有酒精不耐症(Alcohol Intolerance)基因缺陷。酒精不耐症是一種先天的基因缺陷,導致人體內缺乏乙醛去氫酶(Aldehyde Dehydrogenase, ALDH2),無法正常代謝酒精轉化成的乙醛。前國健署署長王英偉在任時即指出,台灣人酒精代謝基因缺陷機率高居世界第一,飲酒將大幅提高罹患癌症的機率,重度飲酒者得到食道癌的風險甚至可高達50倍,因此呼籲台灣人飲酒習慣不應比照外國標準。
2018年政府針對新型庫賈氏症提出的「美國進口牛肉相關產品健康風險評估報告」,即考慮人種易感性基因型分佈的差異,並根據國家攝食資料庫公告之細項食物攝食量計算國人食用美國牛肉的潛在健康風險。而過去由國家衛生研究院、中研院領導之台灣肺癌遺傳流行病學研究團隊,也陸續找出數種肺癌的易感基因(predisposing gene),包括第10號染色體的 VTI1A、第6號染色體的ROS1-DCBLD1和HLA class II、第5號染色體的TERT、第3號染色體的TP63等都是易感的基因位點,都可能因為空污、菸害、職場環境提高罹癌機率。
加熱菸內含多種新化學物質,政府應召集跨領域專家協助審查
根據董氏基金會提供資料顯示,2020年沙烏地阿拉伯的學術機構研究發現,加熱菸產生的氣霧 (aerosol) 中,共含62種化學物質;其中丁二酮(diacetyl)、乙酰基丙酰基(2,3-pentanedione)、鄰苯二甲酸二辛酯(diethylhexyl phthalate )等。董氏基金會因此曾提出質疑,加熱菸還有多少化學物質未被揭露?如何擴散?需要更多證據予以驗證。
以歐盟為例,要求菸商必須於申請新興菸品產品上市前,提出詳盡的檢驗報告,方才能予以核准。訴諸科學證據需要體系的建立,畢竟連國健署署長吳昭軍都在菸防法協商現場都承認,確實國健署連其他國家怎麼進行健康風險評估都不清楚。
台灣醫界菸害防制聯盟祕書長郭斐然呼籲,因應加熱菸之特殊性質,必須建立指定菸品之健康影響評估,此外也應同步修正「菸品資料申報辦法」,增加應申報項目。郭斐然指出,依據國際的經驗及資料,加熱菸菸草柱的添加物一直成謎,尤其是添加物的相關毒性資料是否完備,政府是否已掌握這些資料並要求菸商要如實申報,同時政府是否具有查核的能力?專家也指出,新興菸品必須在研究上需要更多時間累積數據,除了參考國外研究外,台灣自己應該要對新興菸品進行健康風險評估,一旦有了風險評估,才能衡量這些菸品的危害加以把關。
林奕華呼籲:盼國健署勿忘為國民健康把關的初心
儘管國健署草案由原先電子煙、加熱菸雙禁改為後來一禁一開的版本,對雙禁陣營造成巨大打擊,但是林奕華委員依然想提醒各界:反制菸害對國民健康所造成的影響,才是這次修法的主要目標,也呼籲國健署、各黨立委,即便在修法完成後,也毋忘修法初衷,繼續為國民健康把關。她更進一步表示,無論結果如何,菸害防制還是要以教育為本,才能達到從源頭阻絕菸品對年輕世代的傷害,這也是她會持續努力的方向。
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