來自歐盟的黃牌：捕魚時間高居全球第二，台灣遠洋漁業法規充足嗎？

文：張文寧（美國西雅圖華盛頓大學法學博士候選人）

什麼是「黃牌」？

歐盟在2015年給了台灣一張「黃牌」（yellow card），迫使我國政府及漁民不得不正視海洋漁業永續捕撈的議題。這黃牌目的在於警告台灣，因為歐盟認為台灣並未善盡遠洋漁船管理的義務，故將台灣列為打擊「非法、未報告、不受規範（IUU）漁業」不合作第三國。如限期未改善，則台灣恐收「紅牌」遭到嚴重制裁，也就是說，如果台灣無法履行國際法所要求之船旗國、港口國、沿海國或市場國責任，採取適當行動防止、制止及消除IUU捕魚行為時，歐盟執委會得將該國列為打擊IUU漁業不合作第三國，得採取之制裁措施包括禁止該國漁產品銷往歐盟。

歐盟是全球最大的漁產品進口區域，而台灣漁業高度仰賴出口外銷，歐盟是台灣繼中國、美國及日本後第四大的漁產品輸出國，如果禁止台灣漁產品輸入歐盟將是一大打擊。

為何收到黃牌警告？

歐盟目前對於非法漁撈採取零容忍政策，如此嚴峻的規範就是為了打擊非法漁業並建立永續利用的海洋環境。歐盟給予台灣黃牌的理由是認為台灣有諸多漁業管理政策上的缺失，例如漁業法律規範不完善無法有效遏制IUU漁業、欠缺對遠洋漁業船隻的有效「監測、管制與偵察」（monitor, control, and surveillance），歐盟亦指出台灣漁船時常未遵守區域漁業管理組織的規範。

而讓歐盟忍無可忍的引爆點，則是2015年綠色和平組織通報台籍漁船「順得慶888號」在中西太平洋的違法行為，該船未詳實填寫漁獲資料、將鯊魚漁獲割鰭棄身及捕撈太平洋禁捕之黑鯊，此事件使我國漁業管理疏失再次引起國際關注。

為什麼台灣成為歐盟的眼中釘

從台灣遠洋漁業相關數據則不難理解，為何歐盟如此重視台灣遠洋漁業管理問題和缺失。依據行政院農委會漁業署2016年統計年報，台灣動力漁船數高達12,318艘，其中100噸以上的動力漁船就有716艘，而遠洋漁業漁產量有584,135公噸，佔總產量的58%；遠洋漁業產值高達377億，總產值約44%。

台灣雖然不是聯合國糧食及農業組織（FAO）的會員國，然而在FAO出版的《世界漁業和水產養殖狀況》中仍榜上有名，台灣在全球25大海洋捕撈國中排名第21名，可見台灣的遠洋漁船捕撈能力遠近馳名。

2018年的《科學》雜誌研究亦指出，2016年有五個國家（中國、台灣、日本、韓國、西班牙）包辦公海近85％的漁業作業時間，其中台灣是排名第二的國家，僅次於中國；換言之，台灣漁船一年約花150萬個小時在公海進行捕撈。蕞爾小國卻能締造如此龐大的捕撈產量，無怪乎歐盟一再逼迫台灣政府加強管控本國漁船的違法行為，敦促海洋資源養護與管理。

Photo Credit:Chi-Hung Lin@Flickr CC BY SA 2.0

台灣針對歐盟警告之因應

歐盟一記黃牌迫使台灣漁業法進行改革。2017年1月包裏式通過「遠洋漁業三法」，即《遠洋漁業條例》、《投資經營非我國籍漁船管理條例修正》及《漁業法部分條文修正》及相關15項子法規，修正後的法令規範更加嚴格，尤以新增加的《遠洋漁業條例》最為重要，該法第13條明定共19項行為屬重大違規行為，包含無漁業證照或無遠洋漁業作業許可、無船位回報器及電子漁獲回報系統、未經許可進入他國管轄海域從事漁撈作業、偽造塗改或遮蔽中英文船名等漁船標誌、使用禁止漁具等事由，如有違反則依不同漁船噸數處以不同額度罰鍰，總噸數500以上漁船，可處新台幣600萬以上3,000萬以下罰鍰。從法令實施到現在，已開罰67件，罰緩共計數百萬元新台幣。

此外，漁業署亦成立「24小時漁業監控中心」，整合「漁船監控系統」（VMS）、電子漁獲回報系統、漁業管理系統，並監控台灣上千艘遠洋漁船作業情況，包含所在位置、漁獲等資訊，亦可以透過定位即時得知是否越界、非法捕撈等情況，亦可作為海上緊急救援之用。

台灣遠洋漁業管理的問題：未來應如何處理？

面對歐盟的警告及相關國際組織指控台灣對遠洋漁業管理的無力與鬆散，這些指控是否屬實？事實上，該等責難是對台灣遠洋漁業多年夙行的指控，然而面對國際日漸重視海洋資源的保育養護與管理，台灣從1999年便開始參與諸多區域漁業管理組織，共同面對全球漁業過度捕撈與資源耗竭的問題。

目前幾乎所有海域均設有區域漁業管理組織，光是太平洋就有三個區域漁業管理組織，即中西太平洋漁業委員會、南太平洋區域漁業管理組織，以及近期成立之北太平洋漁業委員會，我國均參與其中，配合國際義務，實行負責任漁撈。

參諸《負責任漁業行為準則》，遠洋漁業管理措施目的乃希望漁業資源能長期保育及可持續利用，而管理核心簡單來說就是各國應確保允許的漁業捕撈與漁業資源狀況相稱，所以國內法的管理架構則牽涉到三個層面：法令規範、法令執行、以及捕撈業者配合，這三者相輔相成才能使該國漁業管理措施有效實施。

從這三個層面以及彼此的關係檢視台灣遠洋漁業管理問題。

首先，在法令規範的部分，台灣確實有從政策、法律和制度的架構，對漁業資源長期保育及可持續的利用採取措施，無論來自國際漁業養護管理條約或是內國相關漁業法規，台灣的法規均與時俱進，例如「鯊魚鰭不離身」規定即台灣為配合國際對鯊魚資源的養護管理，禁捕特定鯊魚物種，及鯊魚漁獲物於卸載時，鯊魚鰭與鯊魚身的重量比例（簡稱鰭身比）不得大於5％等措施，台灣是亞洲第一個採取此等措施的國家。至於台灣相關漁業法令規範是否適當？從新修訂之「遠洋漁業三法」對比舊有的《漁業法》則可知原本法規罰則寬鬆許多，相比現今重輒3,000萬的罰緩，舊法讓違法漁業有利可圖，漁民遂鋌而走險。是故，修訂相關法規有助台灣管理遠洋漁業。