斷交啟示錄(中南美篇):美國後院也難擋中國金權誘惑

斷交啟示錄(中南美篇):美國後院也難擋中國金權誘惑
Photo Credit:Reuters/達志影像

我們想讓你知道的是

中國現在的外交戰略跟我們過去想像的很不一樣,不只是國家作為單位,而是以跨國、跨境、跨領域作為思考的背景,光是針對中南美洲所謂的「四橫兩綜」的跨國鐵路系統規劃,就已經看得出氣勢非凡的規劃力道。

台灣的外交處境險峻,我們先盤點邦交國的政經情況,了解各個國家的需求,還要了解中國的外交戰略與佈局,才能掌握我方邦交國是否有可能鬆動。中華民國目前有18個邦交國,分散在五大地區:

  • 亞洲太平洋地區六個邦交國:吉里巴斯、馬紹爾群島、諾魯共和國、帛琉共和國、所羅門群島、吐瓦魯國
  • 非洲地區一個邦交國:史瓦帝尼
  • 歐洲地區一個邦交國:教廷
  • 中南美洲地區六個邦交國:貝里斯、薩爾瓦多、瓜地馬拉、宏都拉斯、尼加拉瓜、巴拉圭
  • 加勒比海地區四個邦交國:海地、聖克里斯多福與尼維斯、聖露西亞、聖文森及格瑞納丁

中南美洲地區邦交國

中美洲是台灣邦交國最為密集的一塊,尤其是集中在中美洲地峽這塊區域,中美洲國家總共有七個國家,在1990年代初期都是中華民國友邦,理由很簡單,因為中美洲是美國後院,對共產主義十分敏感,因此美國在這裡大力扶持親美反共政權,相對來說對當年也是反共陣營的台灣比較友善。不過隨著冷戰氣氛消退,七個友邦國家當中,哥斯大黎加跟巴拿馬都已經跟台灣斷交,這反應的不只是台灣一直嚷嚷的金錢外交失敗,也是冷戰結束後對共產中國的敵意正在快速消失,取而代之的是中國經濟與戰略的快速西擴。

中國在中南美洲有很多的著力點,包括了一帶一路的建設,還有大量的華人移民跟僑民都在各國擁有不小的影響力,對於非邦交國家,也有「中國-拉美共同體論壇」(China-CELAC Forum)提供平台,歡迎各國來跟中國接觸。

當年已說再見:哥斯大黎加與巴拿馬

哥斯大黎加在2007年跟台灣斷交,巴拿馬則是2017年6月。我們先從這兩個國家談起,因為他們的地理位置緊緊相連,同時也有很多類似的特性。

哥斯大黎加跟巴拿馬的地理位置非常關鍵,剛好就是連接中美洲跟南美洲的臍帶,東邊是加勒比海,西邊是太西洋,哥斯大黎加在軍事上沒有野心,甚至沒有自己的軍隊,把自己的軍事防務委託於美國保護,但是長期的經濟不振,讓哥國急需要外援,2007年與台灣斷交,2014年中國就已經成為哥斯大黎加的全球第二大貿易夥伴;對中國貿易的高度依賴,反應了哥國必須背叛台灣的現實。

哥斯大黎加內的中國僑民是拉丁美洲當中最多的,從19世紀末廣東省就有大量移民來到這裡,這些僑民跟偷渡客不只是來到哥斯大黎加落地生根,同時也把這裡當作進入美國的中介地。

巴拿馬最為人熟知的就是「巴拿馬運河」,它跟台灣斷交的最大因素也是運河,只是是位於巴拿馬北邊的、台灣另一個友邦尼加拉瓜,兩個國家要競爭的就是連通大西洋跟太平洋的運河水路。巴拿馬運河1914年蓋成,一直被美國控制,直到1999年運河管理權才被交給巴拿馬,2013年尼加拉瓜國會通過決議案,允許中資香港HKND集團開發尼加拉瓜運河,而且給予50年的特許經營權,這件事情讓巴拿馬大為緊張,因為一旦尼加拉瓜運河真的開通,30米的水深優於巴拿馬運河,同時可以通行25,000標準箱的貨櫃船,遠遠超過巴拿馬運河最大4400標準箱的載運量。

2016年開發商王靖跟尼加拉瓜總統共同簽署了尼加拉運河的發展協議,2017年6月巴拿馬宣布跟台灣斷交,改跟中華人民共和國建交。2018年2月尼加拉瓜運河的挖掘工程全面停止,2018年5月中國駐巴拿馬大使強調尼加拉瓜運河,是私人投資,跟中國沒有關係。

其實尼加拉瓜跟巴拿馬在當時都還是台灣的友邦,對於這兩國來說,台灣是以各國國家的經濟投資為主,但是對中國來說,不管是官方或是民間,都有能力進行的是更大規模的基礎建設,這對於中南美洲國家相對非常重要,尤其是位處關鍵位置的尼加拉瓜跟巴拿馬,誰擁有更好的聯通太平洋跟大西洋的運河,整個國家的命運就可以有關鍵性的轉變。對於中國這樣的佈局,台灣不能只停留在個別國家的投資上,必須要認識到區域經濟的發展和基礎建設,同時評估是否有能力進行這樣的競爭?

中南美洲邦交國
Photo Credit:蔡又晴提供

有所警訊:瓜地馬拉、尼加拉瓜跟巴拉圭

為什麼要把瓜地馬拉跟巴拉圭並列一起談,在這邊我們必須提到中國的全球戰略布局,中國目前正在大力推動一帶一路,主要就是先強化各個區域經濟體的基礎建設,幫助開發物資跟礦產,接著就是援建各種交通建設,包括鐵路、公路跟機場,促進該區域的天然礦產物資外運,同時輸入中國製造的各樣產品。針對中南美洲,一帶一路的計畫就是幫助中南美洲國家強化建立南北-東西的縱貫鐵路建設,克服南美洲的地形跟雨林來輸出礦業跟工業製品。

基礎設施一體化是拉丁美洲國家早就在推動的項目,中國所提出的規劃是要協助建造四條東西向跨洋鐵路跟兩條南北縱貫鐵路,目前中南美洲主要產礦物的國家都不是台灣的邦交國,但是農產品部分有三個國家:瓜地馬拉、尼加拉瓜跟巴拉圭,這其實就反應出了外交的警訊。

巴拉圭:中國兩鐵的誘惑

巴拉圭是南美洲唯一跟中華民國擁有外交關係的國家,也是目前友邦中國家面積最大的國家,對台灣的外交活動非常支持,年年都會台灣在聯合國發聲,台灣也援建貧民住宅建設計畫,不過越是對台積極支持的國家,當然也會成為欲除之而後快的目標。

巴拉圭跟台灣親善還有一個歷史原因,巴拉圭早期也是軍事獨裁政權,還曾經大規模殺害國內異議分子,甚至跟美國還有其他國家進行跨國性行動,台灣曾經派去的大使王昇,剛好也是個軍事獨裁的愛好者,雙方一拍即合。不過就如同韓國或是南非一樣,都是在國家從獨裁專政轉向民主化的時候跟台灣分道揚鑣,因此巴拉圭在1990年代後,因為民主化的關係跟台灣的關係有一度鬆動,幸好後來邦交有再穩住。

巴拉圭雖然力挺台灣,但是外交支持是要付出代價的,巴拉圭前幾任總統都多次對台灣要求捐助,但是國內貪腐嚴重,台灣的捐款都是動輒數十億的在給,新任總統銳意改革,積極推動將巴拉圭農產品銷往中國的計畫。不過巴拉圭之前與中國沒有邦交,因此只能透過阿根廷跟烏拉圭轉口到中國貿易,一旦繼續推動貿易我覺得鬆動機會不小,另外就是我一再提到中國計畫的兩洋鐵路計畫,從巴西-巴拉圭-阿根廷-智利的兩洋鐵路,可以大幅降低運輸成本,對巴拉圭的誘因一定很大。

瓜地馬拉:內戰尋求復甦資金

瓜地馬拉人口多,相對其他邦交國,它的人口數量高達1,700萬,之前瓜國對外交其實沒有很重視,主要是因內戰打太久,打了三十幾年,國內貧富差距十分嚴重,因此非常需要加強國內建設,尤其是交通建設部分。中國有在評估協助恢復瓜地馬拉首都到巴里奧斯港的兩洋鐵路,目前許多路段是癱瘓狀態,中國在這個國家上還有許多籌碼可以用。

瓜地馬拉政府十分樂意跟中國進行貿易合作,對於幫台灣在國際界發聲興趣缺缺,就算我國政府一再請託仍然堅持拒絕,而且不斷跟中國相關商會進行合作跟接觸,中國企業更是大筆投入瓜地馬拉的電力跟交通等等措施,算是一個邦交十分危險的國家。

尼加拉瓜:曾與台灣斷交過的總統

尼加拉瓜是個反美情緒十分激烈的國家,現任總統奧蒂嘉(Jose Daniel Ortega Saavedra)就是出身左派游擊隊桑定民族解放陣線(Sandinista National Liberation Front),他當權很久,曾經因為台灣支持尼加拉瓜的右派政黨憤而跟台灣斷交。

不過尼加拉瓜的經濟實在不好,才會同意像是尼加拉瓜大運河的開發計畫,因為運河會經過許多原住民生態區,還有重要的尼加拉瓜湖,尼加拉瓜政府願意甘冒環保跟生態的大不諱,同意中國企業開發運河,就是著眼其經濟利益。不過畢竟巴拿馬的戰略位置更重要,除非中國要跟巴拿馬翻臉,不然短期內尼加拉瓜沒辦法獲得重大利益。

薩爾瓦多:蔗糖維繫邦交

薩爾瓦多算是邦交比較穩固的國家,蔡英文總統之前還到訪過,不過值得注意的是,台灣是薩爾瓦多蔗糖的第一大購買國,但是薩爾瓦多從2015年也開始賣出蔗糖給中國,這是該國蔗糖首度獲得出口中國的許可,薩爾瓦多的經濟就是以農業為主,每年蔗糖產業可以貢獻2.5%的GDP產值還有兩億美金的出口收入,因此誰能從薩國買到更多的糖,誰就有更大的發話權,依照台灣目前的購買量,相對來說還是有主動權的。

宏都拉斯:政變的親美國度

宏都拉斯我認為是相對比較安全的國家,理由不是跟台灣邦誼多好,而是宏都拉斯跟美國關係太密切,宏都拉斯是拉丁美洲國家當中政變最多次的國家,最近一次發生在2009年,當時馬英九總統原本還要過境訪問,但是因為軍方叛變,把總統塞拉亞(Manuel Zelaya)驅逐出境,導致馬英九總統不得不在訪問完巴拿馬跟尼加拉瓜後,取消後續訪問行程,匆匆回國。

美國之所以重視宏都拉斯是因為宏都拉斯是毒品的重要轉運站,許多的毒品包含古柯鹼、海洛英等等,都會從宏都拉斯轉往美國銷售,美國包括緝毒署、中央情報局跟軍方都有跟宏都拉斯緊密合作,也因為毒販太過猖獗導致犯罪率居高不下,宏都拉斯一再加強軍方勢力,甚至為了反制警察貪污問題,乾脆讓軍隊取代警察來維持治安,讓軍方動輒就可以推翻文人政府。

宏都拉斯跟其他中美洲國家關係一般,但是對美國特別依賴,美國不只是在內政掃毒上大力介入,跟軍方合作關係也很多,美國在巴拿馬倒向中國的時候,國務院曾經進行了一系列的檢討,主要是針對巴拿馬運河的重要交通地位很重要,卻沒有注意也無法阻止巴拿馬跟台灣斷交,改跟中國建交,甚至讓中國可以介入巴拿馬運河運作,有了這樣的前車之鑑,我認為美國會盡量避免讓宏都拉斯太快倒向中國,讓美國後院再度失守,不過這就看得出來取決於美國的部分可能比台灣的努力還要多。

貝里斯:不急著拔走的小國

貝里斯的國土相對小,跟瓜地馬拉有領土糾紛,瓜地馬拉一直堅持貝里斯是瓜地馬拉的一部分,它的主要出產品是香蕉,並且貧窮人口占了總人口的四成,我覺得要動這個國家不難,但它跟其他台灣中美洲友邦相比,影響力比較小,所以就算想要下手,可能也不是現在。

結語

綜合來說,中國現在的外交戰略跟我們過去想像的很不一樣,不只是國家作為單位,而是以跨國、跨境、跨領域作為思考的背景,光是針對中南美洲所謂的「四橫兩綜」的跨國鐵路系統規劃,就已經看得出氣勢非凡的規劃力道。對比起來因為我們的邦交國零星,加上財力人力的限制,台灣比較沒辦法做這樣大範圍的思考,只能巧妙利用美國的影響力去平衡。

雖然我們都不想花大錢買朋友,但是在國際政治環境下,要想不花錢又想要朋友,這例子還真的是沒有,如果我們堅持要跟中國繼續僵持下去,那我們勢必就要投入更多的成本去找朋友,或者就是更無條件的倒向美國,這是台灣外交處境之下必須面對的現實。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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