立法怠惰不只是立委的錯:誰才是立法院的「老大哥」?

立法怠惰不只是立委的錯:誰才是立法院的「老大哥」?
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根據統計,行政部門態度對立委提案的影響,近乎於「否決者」的角色。也就是說,若一個法案想要順利通過,行政部門的肯認,或至少不表達反對,幾乎是就是立法成功的必要條件之一。

文:宋至晟(政治大學政治學系碩士)

題目中的「老大哥」其實有二層意思。第一,它指的是在立法院中,講話最有份量的角色。第二,老大哥泛指政府,更精確地說,是指行政權。是的,這篇文章[1]所要談的,就是行政部門在立法院的影響力。

不論是在台灣還是其它的民主國家,民眾對於代議士的觀感普遍不佳,舉例來說,1960年到2000年間的美國國會,民眾對其的信任度大致僅在一至二成徘迴(Dalton 2004;盛杏湲、黃士豪 2009)。根據《天下雜誌》在2016年完成的「台灣社會信任度調查」顯示,社會上只有不到四成的人信任立法委員,另有半數以上的民眾抱持不信任的態度。筆者猜想,負面觀感的源頭不外乎與民眾認為立法委員愛打架作秀、提案品質低落、多為資方講話、只在乎自己的利益,以及整體國會立法效能不彰,長期內耗空轉等印象有關。

什麼!立法院的事,不是立法委員負責?

立法委員個人的表現這邊先不談,就最後一點立法怠惰來說,筆者很有感觸,也是這篇文章之所以重要的原因。舉個例子,2015年1月20日(第八屆立法院)三讀通過的《勞動基準法》第28條,將勞工的債權受償順序提高至與債權相同,使未來類似全國關廠工人及華隆關廠工人的勞工悲歌可以獲得部份解決。不過,就筆者所查詢到的紀錄,首次提案修正該條文內容的立委是民進黨戴振耀在1992年10月30日所提出的勞基法修正案,也就是第一屆立法院的時候。其後,相似的提案幾乎在每一屆的立法院都可以發現。

「就說吧!國會效率差勁至極!」一條筆者個人認為理所當然的修法,竟然需要在立法院耗費20年以上的光陰。「立委果然是拿錢鬼混的大肥貓」立法院貴為我國最高立法機關,其運作好壞深深影響著每一位國民的日常[2]。不論是根據《憲法》的制度設計或是民眾的印象,負責監督行政權的立法委員應該要能與行政部門平起平坐,甚至該比行政官員更積極地為人民謀求福祉才是。然而,可能多數民眾都會同意,我們的期待和現實似乎有不小的差距。立法院的空轉及擺爛,大家好像都已經耳熟能詳、見怪不怪。只是,所謂的立法怠惰[3],真的都是立法委員的責任嗎?我們真的怪對人了嗎?

一個法案的通過與否,靠的是黨團人數的多寡、立委的肌肉大小、麥克風的音量、熬夜表決的體力,還有什麼過去忽略沒能看到的原因呢?

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Photo Credit:尤美女立委

好啦,那你說說看?

事實上,立法院中的行為者並不僅僅是那113位立法委員與各個黨團,行政部門的角色也很值得留意。

行政部門除了必須接受立法委員的質詢、監督、預算審查外,我國《憲法》明定,行政院也有在立法院提案的權力。邱訪義與李誌偉(2012)研究第二至七屆立法院發現,行政院提案的三讀機率比個別的立法委員還要高;盛杏湲(2003;2014a)也指出,行政院在提案規模上不僅比立法委員強大,在立法推動的部分,行政院提案在程序委員會、常設委員會及黨團協商等階段,被議程阻絕的機率都是相對較低的。至於在三讀通過率方面,則比所有黨團及黨籍立委都高。數據顯示,第六屆立法院,也就是理應不利於執政黨施政效率的分立政府時期,行政院提案的三讀通過率為47.5%,執政黨民進黨委員為18.4%,國民黨則是13.4%(盛杏湲2014a, 45-52)。比例差距之大,行政院的影響力不言可喻。

只是,光統計出提案通過比例的差異,還不足以完整呈現行政部門在立法院的影響程度。本文假定,連任並不是國會議員的唯一考量,制定良好的公共政策,也是國會議員的目標之一(Fenno 1973, 1)。不過,優質的政策並不會憑空出現,在立法委員資訊量不如行政部門的情況,若想成就一個好的法案,與行政官員合作立法,甚至是與其妥協,都是可以預期的。

相較於立法委員,具體而言,行政部門的優勢體現在哪些面向上呢?筆者認為「至少」有以下四個原因。第一,資源的差異。據106年度的預算書,中央政府機關之政務及文職人員員額約為8萬2千多人。而在國會的部分,《立法院組織法》第32條規定:「立法委員每人得置公費助理八人至十四人」,以最高14人來推算,國會助理總人數不過1千5百餘人。換言之,每名國會助理必須監督50名以上的行政官員。這還沒有考量到部分人力需配置在行政助理及選區服務助理上的現實。

第二,資訊不對等。文官的永業化,使得行政官員在其專業領域上得以專精,立法委員則可能因為任期限制與經常更換委員會的緣故,難以形成足以抗衡官員的專業知識。其次,儘管每一位立委都有自己擅長的專業領域,但立法院委員會所處理的議題其實相當的廣泛而多元,例如社福及衛環委員會的管轄範圍就涵蓋了勞動部、衛服部及環保署的業務,因此一個立委很難全然精通自己委員會所有的法案。

另外,黃紀與林佳旻(2007)在研究第二至五屆尋求連任的立法委員後發現,在職時間的長短對於連任的機率有所影響,第三次參選連任的失敗率最高。換句話說,資深程度與立委專業化在台灣是不容易累積的。而我國立法委員選舉在經過2005年的改制後,立法行為也出現了變化。有研究指出,立委為了追求過半的選票,一方面得加強選區服務,另一方面也必須遵循政黨立場。這種「雙重經營的困境」,使得立法委員的連任變得更加困難(余家炘 2015),不利於國會的專業化。


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