解讀特金會:美國過去20年錯誤政策下的產物

解讀特金會:美國過去20年錯誤政策下的產物
photo credit:Evan Vucci/AP/達志影像
我們想讓你知道的是

先不論這次的特金會後,金正恩跟文在寅的期望究竟能達成多少。站在美國的角度,特朗普在這次的表現確實糾正了過去自由派政策長期以來的錯誤,讓美國的外交官員不再淪為北韓的外交部長,而是讓南北韓自己去處理問題,美國只負責最後的成果驗收。

就在今天,眾所矚目的特金會終於在新加坡舉辦。這場會議之所以受到全球的矚目,來自於兩個原因。第一個原因,這場會議是韓戰以來,現任美國總統與北韓領導人第一次坐下來會談,極具歷史性的意義。而且這場會議也極有可能會促成當前只是處於停火狀態的「韓戰」正式結束。

第二個原因,則是來自於這場會議背後曲折離奇的過程。回顧這場會議,從開始之前就充滿了戲劇性的轉折。北韓從去年金正恩揚言要用核子武器攻擊關島,幾乎要與美國開戰的戰爭邊緣;到平昌冬奧南北韓突然的破冰;再到今年4月底的文金會,一連串重大的外交轉折讓人看得目不暇給。

就在文金會結束,各方都認為美國總統與北韓領導人會晤的特金會已經是勢所必然的時候,五月中又一度傳出特金會決定取消。當大家還沒有從這個震撼中醒過來,南北韓又閃電進行第二次的文金會,會後又宣布特金會將重新舉辦。在不到兩個月的時間裡,特金會就經歷從胎死腹中到順利舉辦的過程,讓關注東北亞議題的媒體跟學者們像是洗了一場三溫暖。

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在特金會正式開始前,各種評論都提到了讓特金會一度胎死腹中的原因,來自於美國與北韓在「棄核」問題上的底線沒有交集。對美國來說,與北韓建立合作關係的底線是北韓全面放棄核武,甚至將已經完成的核子武器交付給美國銷毀,也就是所謂的「利比亞模式」。而對北韓而言,所謂的「棄核」最多代表保留已經製造完成的核子武器,停止研發跟製造更先進的核武。

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Photo Credit: Reuters/達志影像

美國跟北韓雙方在棄核問題上形成的僵局,讓特金會差一點破局。從這裡也延伸出許多的評論觀點。其中一種是認為美國要解決北韓的核子問題,最終仍是需要拉攏中國一起施壓,因此中國在北韓問題上雖然低調,仍然是擁有最多籌碼的「莊家」。還有的評論認為特金會的一波三折,背後反映的是特朗普的「商人」性格,認為美國的強硬只是為了談個好價錢的擺擺樣子。

然而,上述這些觀點其實都落入了一個盲點,那就是誤把民主黨執政時期美國自由派的外交模式當作美國一貫的外交主軸,並且預設特朗普(Donald Trump)也會照著這個方向走。可是縱觀特朗普上台以來的外交手段,特朗普很明顯打算揚棄過去自由派的那一套外交邏輯。因此用這套來預測特朗普未來的政策,恐怕會完全錯估美國的政策方向。

所謂美國自由派對北韓的外交模式,起始於美國前總統卡特於1994年以卸任元首的身份擔任特使,在平壤會晤北韓領袖金日成。這次會晤達成了所謂的「框架協議」,也就是北韓停止發展核武,換取美國提供石油以及其他經濟支援。這個協議雖然到了2002年就因為北韓重啟核武研發而瓦解,但這個協議決定了特朗普上台前美國對北韓的基本外交模式。

美國過去對北韓的錯誤政策

這個模式就是美國以「經濟制裁」與「經濟援助」這兩個胡蘿蔔跟棒子,透過談判來引誘北韓主動放棄核武。這個政策的問題在於美國的角色太過被動,而且經濟制裁這種手段很容易因為人道考量、中俄在聯合國的抵制,以及中國對北韓開放貿易等手段大幅削弱他的效力。北韓也很清楚這一點,因此過去20年間北韓往往假意跟美國合作換取援助,再私下持續發展核武。被美國發現之後就先依靠中國撐一陣子,再假意跟美國破冰,如此週而復始地玩弄美國。金正恩現在搞出來的核彈,其實就是過去美國20年錯誤政策下的產物。

金正恩
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我還記得學生時期,我就讀的高雄中山大學曾經邀請美國在台協會高雄分處的美國外交官員來演講北韓問題。當時這位外交官員戲稱他們美國內部負責北韓問題的外交人員,比北韓的外交人員更像是北韓的外交部長。因為當時是「六方會談」的時代,每次都是美國的外交人員想辦法說服各國坐下來談,想辦法提供北韓經濟援助,換取北韓暫時停止研發核武。

演講結束後我問了這位外交官員一個問題,當時正是陳水扁執政後期台美關係緊張的時期。我問到如果以北韓的例子來看,陳水扁不被美國重視莫非是我們對美國太過友善?如果我們也強制排除美國的干預自己來造核彈,是不是美國就會重視台灣,積極提供各項援助?當時這位美國官員一時之間說不出話來,想了一下後才反問說,難道台灣會希望被美國經濟制裁,然後變得跟北韓一樣?

其實我跟美國官員的這一段問答,就反應了美國自由派外交政策的一項重大弱點。這種完全放棄自身立場,依靠討好對手來換取善意的外交模式,看在各國眼中才是不折不扣的「機會主義」投機行為。而且這種機會主義,等於變相支持對美國採取強硬手段的政府、懲罰那些願意跟美國站在同一陣線的盟邦。對美國採取強硬手段的政府,就算會遭遇美國的經濟制裁,仍是可以依靠中俄的支持遊走於兩個陣營間謀取最大的利益。甚至連美國原本的盟友,也可能因為這樣的誘因鬆動跟美國的合作關係,就像先前杜特爾特上台後所玩的手法。

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Photo Credit: U.S. Navy photo by Mass Communication Specialist 2nd Class Jesse B. Awalt @ public domain
在美國強勢介入下被推翻的利比亞獨裁者格達費。

相反的,像是願意跟美國合作的利比亞領袖卡達費,在自願交出核武後,2011年反而在美國民主黨政府支持的民軍攻擊下滅亡,卡達費本人則淒慘的死在一處下水道當中。因此當特朗普的國家安全顧問約翰・波頓(John R. Bolton)要求北韓要循利比亞模式放棄核武的時候,金正恩不太可能接受這種等同要他簽下自殺同意書的提議。但造成這個惡果的,絕非很多人鬼扯的什麼特朗普商人性格說話不算話。真正搞出這些惡例的是美國自由派的機會主義政策,還有奧巴馬(Barack Obama)時期主張推翻利比亞的國務卿希拉莉(Hillary Clinton)。反而特朗普現在的政策,就是要矯正美國過去20年積下的錯誤。

因此認為特朗普會想要繼續用經濟制裁當手段逼北韓放棄核武,甚至不惜拉攏中國一起施壓北韓的分析,其實還是認為特朗普會沿用以前美國自由派的那一套外交模式。但其實只要觀察這兩年特朗普怎麼面對北韓問題,就可以看出來特朗普根本沒有想要延續這套政策的意思。當去年北韓揚言要對關島發動核子攻擊後,特朗普的反應不是要跟北韓坐下來談,或是釋出善意希望金正恩冷靜。特朗普的反應是加大經濟制裁的力度,甚至暗示將對北韓發動直接的武力攻擊。

到平昌冬奧南北韓主動破冰前,完全沒有美國試圖透過外交手段化解危機或是軟化的消息,反而是美國更積極地將艦隊調動到西太平洋備戰。因此從平昌冬奧到文金會,幾乎都是南北韓雙邊領導人主動尋求解決問題的契機,而非美國希望透過外交手段示好。

從這裡也可以看出大多數評論的第二個問題,仍是出在對美國外交政策的認識,停留在特朗普上台前的民主黨自由派時代。認為美國對北韓釋出的善意會不假思索的高興接受,甚至會主動讓步來「換取」北韓的善意,但這完全不是特朗普的作風。在這個錯誤的觀念下,很多人誤判了特金會的「主客形勢」。

如果我們還是拿過去自由派的那一套來評論特金會,我們就會產生是美國主動爭取北韓善意,甚至需要爭取中國支持的錯誤印象。但特朗普的路線是除非北韓自己釋出善意跟美國合作,他不會對北韓採取任何讓步,如果北韓持續升高緊張情勢,美國也不惜重啟「新韓戰」。因此特金會並非美國爭取來的,而是特朗普願意給金正恩一個機會,看他能提出什麼讓美國滿意的條件。

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兩韓本身才是促成特金會的主要力量

我在上一篇文金會的評論〈兩韓大和解背後,保有核武的金正恩是最大贏家?〉中,提到了站在北韓的立場,最完美的願景自然是保有核武,再讓美國與中國爭相開出條件爭取北韓成為盟友。但美國的立場十分明顯,特朗普並不打算讓金正恩夢想成真。除此之外,我們在評論中也提到,在李氏朝鮮滅亡前,外國列強每每利用李氏朝鮮內部的動盪來換取干預朝鮮半島內政的機會。最後造成李氏朝鮮失去獨立地位的「甲午戰爭」更是中日兩國利用朝鮮東學黨之亂趁機進軍而激起的戰爭。

由於過去的歷史都證明了,只要朝鮮半島爆發戰爭,朝鮮民族就會在外國勢力的介入下喪失自主性。站在朝鮮半島民族主義者的立場,避免「新韓戰」的發生,才是找回朝鮮民族主體性與外交自主的唯一道路。這也說明了為什麼在去年特朗普揚言不惜對北韓動武之後,韓國的總統文在寅會這麼積極地跟金正恩接觸,想辦法促成平昌冬奧的破冰跟今年的文金會。而在特金會宣稱破局之際,又是文在寅主懂邀請金正恩會晤,想辦法將北韓拉回談判桌。

其實從這一連串的變化,都很清楚的揭示了最需要「特金會」的不是美國,而是包含北韓與韓國在內的朝鮮民族主義者。對他們來說,一但朝鮮半島爆發戰爭讓美中介入,無論最後是哪一方獲勝,都仍然是重演甲午戰爭以來被外國宰制的慘劇。在這點上,金正恩跟文在寅是具有共同利益的盟友。因為南北韓之間存在這種基於共同民族情感衍伸的利益關係,因此之前也有外國評論站在這樣的角度,認為如果北韓保有核彈,韓國也會是潛在的受益者。

因此金正恩跟文在寅在這樣的結構下,反而是自然的分別擔任朝鮮民族主義的黑臉跟白臉。金正恩試著擺架子爭取讓北韓保有核彈的籌碼,但要是真的弄到要動武,文在寅再出來擔任公親和事佬的角色,把金正恩「勸回」談判桌。這就可以讓金正恩在不損及對內威權與對外的面子下,讓協商持續下去。

我們先不論這次的特金會後,金正恩跟文在寅的期望究竟能達成多少。站在美國的角度,特朗普在這次的表現確實糾正了過去自由派政策長期以來的錯誤,讓美國的外交官員不再淪為北韓的外交部長,而是讓南北韓自己去處理問題,美國只負責最後的成果驗收。

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Photo Credit:AP/達志影像
中國的利益是什麼?

接下來我們談談中國的角度。我們前面談到,很多評論都認為中國才是特金會背後的莊家,但這種觀點還是停留在美國過去20年舊政策的基礎上,認為美國需要依靠中國才能逼北韓就範。其實站在中國的角度,過去20年的模式確實對中國來說最有利益。因為中國根本不用承擔什麼風險,只要順著美國跟北韓交涉的結果,再來決定是要拿北韓當籌碼跟美國勒索什麼外交利益,還是要幫著北韓抵制美國的經濟制裁,換取北韓對中國的依賴。所以這次特金會對中國來說,最好的結果就是美國跟北韓談不出任何有建設性的協議,讓局勢倒退回過去20年的結構。

相反的,對中國最惡劣的狀況,就是在特金會中,美國與北韓真的談出了什麼足以建構兩國互信的合作模式,那就會讓中國真的出現被邊緣化的危機。就算沒有被邊緣化,也代表了未來中國可能不再能從背後控制北韓,反而淪為必須跟美國、日本一起爭取北韓善意的被動角色。但目前中國最能仗持的優勢,就是美國跟北韓在「棄核」問題上的對立。只要在這個問題上美國給北韓產生嚴重的摩擦,中國就還是可以期望局面繼續僵持。但在特朗普的新政策面前,中國頂多只能期望北韓回過頭來繼續依賴中國,無法期望美國可以現過去那樣繼續被中國勒索。

特金會的可能結果

結束了特金會背後各國基本立場的分析,我們可以來猜猜特金會可能會談成什麼結果。既然特金會主要的需求者是南北韓兩邊的政府,自然會希望這場會議可以帶來南北韓統一的契機,更重要的是突顯朝鮮民族在東北亞問題上的自主性。

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photo credit:Evan Vucci/AP/達志影像

至於北韓放棄核子武器的問題,除非美國能提出一個確保金氏政權存續或是平安下莊的規劃,不然北韓不可能會讓步。所以很有可能在這次會談中這項議題會先被擱置,或是制定一個長期的時間表。這次比較可能處理的議題,一來是象徵性地解除韓戰,逐步推動朝鮮半島的和平統一以及南北韓之間的開放交流。另一個可能就是協商如何讓北韓的經濟自由化。美國有可能逐步解除對北韓的制裁,透過幫助北韓經濟轉型,在未來換取北韓逐步放棄核武。

這個協議與過去20年的不同,在於特朗普對廢核的立場相當堅持,金正恩恐怕無法像過去那樣繼續矇混美國。但相對的,金正恩也比金日成與金正日更有機會接納美式資本主義。因此這次特金會最佳的狀況,是美國與北韓之間真正建立一種實質以經濟換取廢核的合作模式,但這對中國來說就是最不利的事態。相反的,這次特金會最糟的狀況,就是美國跟北韓之間什麼實質的內容都沒談成,只是表面上的行禮如儀一番,但相對來說,這就是對中國最有利的情況了。

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責任編輯:彭振宣
核稿編輯:翁世航