從「民族土地」的角度,重新思考原住民族土地政策

從「民族土地」的角度,重新思考原住民族土地政策
Photo Credit: Reuters/達志影像

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希望透過這篇文章耙梳當前國家政策中的原住民族土地相關法律和政策的解釋、比較和相關問題,也凸顯原住民各族對於土地的傳統規範和社會制度,與當前台灣的土地政策難以接軌的急迫事實。

文:Savungaz Valincinan(撒丰安.瓦林及那)

將近一年紛雜的原住民族傳統領域議題延燒至今,仍有許多概念及範疇被混淆誤用。什麼是原保地?什麼是傳統領域?什麼又是原住民族土地?相信多數人仍摸不著頭緒。

希望透過這篇文章耙梳當前國家政策中的原住民族土地相關法律和政策的解釋、比較和相關問題,也凸顯原住民各族對於土地的傳統規範和社會制度,與當前台灣的土地政策難以接軌的急迫事實。並從「民族土地」的角度重新思考和盤點當前與原住民族土地相關的政策,試圖歸納出未來可能修正的方向和路徑。

誰是原住民?誰又是原住民族?

想要談論原住民族權利相關的問題,首先還是要回到對於原住民族的定義。國際上並未對原住民族有單一權威性的定義,但最常引用的是聯合國「防止歧視暨保護少數族群小組委員會」特別專員 Jose R. Martinez Cobo在1986年發表的《歧視原住民問題研究》(Study of the Problem of Discrimination against Indigenous Populations)報告中的描述:

原住民族指在被征服或殖民前 已在其土地上有綿長之歷史,且自認與目前該土地之其他後來之成員有所不同,他們不屬於社會統治者之成員,並願意將祖先的土地、身分認同加以維持、發展並傳承給後代,他們擁有自己的文化型態、社會組織及法律體系。

在台灣,根據〈原基法第二條〉的定義指出「原住民族:係指既存於臺灣而為國家管轄內之傳統民族,包括阿美族、泰雅族、排灣族、布農族、卑南族、魯凱族、鄒族、賽夏族、雅美族、邵族、噶瑪蘭族、太魯閣族及其他自認為原住民族並經中央原住民族主管機關報請行政院核定之民族。」「原住民:係指原住民族之個人 」,這樣的定義,確立了「民族」這個集體的概念,事實上,本篇的後續討論也將由此開展。

目前在台灣,原住民的「法定身分」認定,是採取血緣加上從姓主義。依照《原住民身分法》的規定「原住民與原住民結婚所生子女,取得原住民身分。原住民與非原住民結婚所生子女,從具原住民身分之父或母之姓或原住民傳統名字者,取得原住民身分。」即便一個小孩的父或母從來不曾改變,但是「從姓」卻讓你得以「取得」或「拋棄」原住民的法定身分。

這個制度當中,沒有任何回到「民族」被確認的程序。而所有對應的政策僅僅依著取得身分而生,例如,擁有原住民法定身分的個人,在現行法律中,得以繼承、買賣原住民保留地。但卻沒有規定,此一土地的使用規範,必須遵循一定的民族慣習或傳統規範。

在這樣對於族群事務參與沒有任何義務、僅僅就血緣認定而衍伸對應的福利政策或權利取得的身分認定下,加上台灣社會對於原住民的身分歧視仍然不曾消弭,身分的取得和拋棄變成很複雜的課題。

有些人為了取得福利而登記身分,有些人因為害怕歧視而拋棄身分。有些人從小就有身分卻不一定有族群認同、有些人長大後才取得身分卻反而成為重新思考自己是誰、進而投入參與族群事務的契機。但總歸來說,當前的身分認定制度,即便在後來《原基法》中定義原住民係指原住民族中的個人,但在當前的身分法規中,多數的情況下只成為個人的選擇,「民族」在這樣的身分制度下卻反而失去了角色。

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原住民族土地與原住民保留地的本身的概念矛盾

回到土地議題中,《原基法》通過後,原住民族土地一詞第一次被放入法律當中。根據〈原基法第二條〉的定義,原住民族土地包含了「既有的原住民保留地」以及「傳統領域」兩項。原住民保留地,無論是從歷史脈絡或是當前制度,都是屬於「所有權」,並且明確揭示其目的為「保障原住民生計,推行原住民行政」而非原住民族自然主權的法制化,且並沒有「民族」土地的內涵。

即便是公有原保地,其所有權及處分的權利,也從來不是依照在地族群意願決定。另外,傳統領域的部分,在2017年原民會公布《傳統領域劃設辦法》後,在定義中將其排除私有土地,也引起偌大爭議。而原住民族委員會聲稱,這是為了要尊重《憲法》所保障的財產權,若是將傳統領域的範圍涵蓋納入私有土地,會有違憲的疑慮。在這樣的解釋下,原住民族土地所包含的兩大項土地類型,就產生了極大的矛盾。

原住民族土地在法律中對應的權利,並非所有權。唯一涉及原住民族土地的權利事項,是〈原基法21條〉中的知情同意權「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益。」

而知情同意權的概念,事實上是來自於聯合國《原住民族權利宣言》的32條第二項「各國在批准任何影響到原住民族土地或領土和其他資源的專案,特別是開發、利用或開採礦物、水或其他資源的項目前,應本著誠意,通過有關的原住民族自己的代表機構,與原住民族協商和合作,徵得他們的自由知情同意。」

〈傳統領域劃設辦法〉公告後,原民會表示,只要開發範圍中有1%公有土地,整個開發案就必須取得原住民族同意。但公有土地是恆常不變的嗎?前些日子位於台東杉原灣的「黃金海渡假村開發案」就是一個狠狠打臉原民會說法的案子。此開發案所在位置,屬於阿美族加路蘭部落以及莿桐部落的傳統領域。

本來此案有近半的範圍為公有土地,理應按照《原基法》規定,取得部落同意,但在開發案成案送進審查後,範圍內的公有土地全數價購給財團,形成「雖然位在傳統領域範圍,但全區屬私有土地」的情況,法律上便不再需要行使在地原住民族的知情同意權。無獨有偶,同樣位於東海岸的都蘭段渡假村開發案也正蠢蠢欲動,七公頃的範圍早已被財團蠶食鯨吞的收購,一樣是全區私有土地的開發,不必經過原住民族諮商並取得同意。這些例子再再顯示,看似尊重原住民族土地權利的法規,實質上卻無法產生任何效力。


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