媒體黨政軍條款「大躍進」的幾個可能修正方向

2018年5月21日，NCC詹婷怡主委於立法院表示將會在一個月內提出廣電三法黨政軍條款之修法草案，眼看一個月的時間即將到來，本文試圖分析廣電三法黨政軍條款的幾個可能修正方向，提供更清晰的思維。

黨政軍條款目前所遇到的問題

2003年開始為了防止政黨、軍隊、政府透過其雄厚資本，過度干預及介入媒體市場，廣電三法開始陸續修法，其中的黨政軍條款，全面性的限制了「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」、「政黨黨務工作人員、政務人員及選任公職人員不得投資衛星廣播電視事業（前述該等人其親屬亦有一定限制）」。某程度上能掃除我國長久以來黨媒高度牽連之狀況。

但廣電三法之黨政軍條款施行後，亦有許多爭議性案件逐漸浮出。例如媒體報導，曾有議員於公開市場買一張各媒體大股東之股票，造成間接持股情形，以致換照上發生困難；亦有聽聞於媒體投資案件中，因個別政黨人員於公開市場買下極少量欲投資媒體之企業的股票，導致該投資案被主管機關駁回。黨政軍條款立意甚良，但實際執行上卻出現了一些應該被注意、應該被再思考的問題。

《政黨法》對於政黨投資營利事業有一定限制

按《政黨法》第23條：「政黨不得經營或投資營利事業，並不得從事第19條第4款規定以外之營利行為。」次按政黨法第19條第4款：「政黨之經費及收入，其來源如下：四、政黨為宣揚理念或從事活動宣傳所為之出版品、宣傳品銷售或其權利授與、讓與所得之收入。」由此可知，政黨法對於政黨本身投資營利事業法律已經設有禁止規定。

政黨的限制回歸政黨法，但是政府、民選公職人員仍在廣電三法規範。但會產生一個問題，政黨法僅限制政黨投資營利事業，沒有限制黨務工作人員投資營利事業，但是廣電三法有，因此政黨法無法涵蓋既有黨政軍條款對「黨」的限制範圍。

Photo Credit: 行政院

目前NCC已提出之黨政軍條款修正方案

NCC於近年間，因考量到黨政軍條款施行後造成許多實然面問題，甚至有矯枉過正之虞，故逐步思考調整修正黨政軍條款。以廣電三法近年間，曾經報載的方案有三種類型：「修正裁罰主體」、「放寬間接持股上限至5%」、「以不得實質控制做為管控」，此一討論並非近日才突然出現，2010年時即有先進投書以「媒體的圖騰與禁忌」為文投書，然而至八年後的今日，因國內政治環境及壓力，此一問題仍未被解決。前述三種方案之優劣均有，以下逐一討論。

1. 修正裁罰主體

「裁罰對象」的設置失當，是廣電三法中黨政軍條款目前存在的重要問題。目前廣電三法之黨政軍條款，若媒體事業因具備黨政軍身分者投資該媒體事業時，無論該人持股多寡，媒體事業若無法排除即可能受罰。

基於行政管制目的，若媒體事業已經處於違反黨政軍條款的狀態時，此時媒體事業或是該具備黨政軍身分之投資人可能被賦予排除此一狀態之義務，若未履行此義務，則應負有相對應之責任，甚或受行政裁罰（附帶說明者，實務判決上經常認為媒體事業無可歸責性，故撤銷裁罰處分）。故現有之黨政軍條款若將「裁罰對象」改為裁罰具有黨政軍身分且未改正之投資者，則能夠積極的讓該等投資者有改變此一違法狀態之動機。

這樣的方案雖然能夠稍加解決黨政軍條款目前所存之不合理現象，但是對於本身即難以避免有公股股份之媒體業，或者是國安基金投資之情形，則很難排除及避免。質言之，這是一個較為溫和但無法處理特殊邊際案例之手段。

2. 間接投資不得實質控制，但設定持股上限5%為擬制實質控制

所謂的放寬間接持股上限至5%，其實本質上是認為黨政軍不得透過間接持股實質控制媒體，但是透過法律設定一個具體化標準，只要達到持股5%，就擬制認為有實質控制媒體之情形。

舉例而言若A公司中有B股東（包括法人股東、自然人股東），其具備黨政軍之身分，在現在的黨政軍條款下，縱使B股東只有微小的零股，都有可能違反黨政軍條款而使得A公司無法投資媒體事業或系統事業。為了避免此一極端狀況，NCC曾提出一個提案倡議，就是黨政軍條款只針對間接投資持股5%以上才發動，若間接投資者持股不超過5%，則不適用黨政軍條款。

在這個倡議下，前面的例子中若B持股不到5%，則不受黨政軍條款之限制，A公司仍可投資媒體事業或系統事業。放寬間接持股上限至5%，這樣的措施深層意涵不外乎是認為若單一股東僅持有5%之股份，難以實質控制企業，更難透過該企業去間接控制媒體或系統事業。這樣的想法非無所本，但其實會面臨三個問題：一、我們對黨政軍是否還要採取零容忍的態度？二、為什麼是5%這個數字？三、縱使這樣修法，是否仍然會有邊際性案例出現（例如公股持股、國安基金進場）？

3. 間接投資不得實質控制，但不設定擬制門檻

今年五月間，據報載NCC提出一個大轉彎式的方案，該方案在黨政軍條款維持「不得實質控制」此一不確定法律概念，但是不設定具體的擬制門檻，意即取消前述5%的持股上限，轉由主管機關NCC在個案中審查投資者及其股東是否具備黨政軍身分？若具備黨政軍身分，是否達「實質控制」之程度？這樣的修法方向給予主管機關相當程度的判斷餘地，也能消除前述的邊際性案例，但也同時帶來一個重大的疑問：「怎樣是實質控制」。

可以想見的，若要採取此方案，主管機關基於明確性考量、自我保護考量，也會逐步的訂出所謂的「內規、判斷標準」等內部衡量原則，但法律文字有其極限，縱使內規再細緻，主管機關在個案上就是有其判斷空間。若大眾能夠高度信賴政府機關的公正性、客觀性，這樣的做法疑慮會較小，但我國脫離威權時代並不久，且近年人民對於政府機關的公正性質疑日升，再者一旦涉及個案判斷，不免會有一些人為因素介入，最不好的情況下黨政軍條款將會遭到掏空。